Ekspert: to państwa członkowskie, a nie wspólnotowe instytucje, kontrolują UE

Kształt instytucjonalny Unii Europejskiej jest wciąż pod kontrolą państw członkowskich, które testują różne formy współpracy - uważa dr hab. Leszek Jesień, politolog, profesor Collegium Civitas, kierownik Instytutu Spraw Międzynarodowych i Zrównoważonego Rozwoju.

Zmiany w ustroju UE - czy to w stronę większej suwerenności państw, czy wzmocnienia instytucji ponadnarodowych - wynikają z kolejnych eksperymentów i nowych wyzwań, jakie napotykają przed sobą członkowie Unii - dodaje.

We wtorek w Parlamencie Europejskim ma się odbyć debata na temat sytuacji w Polsce. Wcześniej, w ubiegłym tygodniu Komisja Europejska ogłosiła decyzję o wszczęciu wobec naszego kraju procedury ochrony praworządności.

Równolegle toczy się dyskusja nad reformą UE, forsowaną przez premiera Wielkiej Brytanii Davida Camerona w kontekście zapowiedzianego przez niego referendum w sprawie tzw. brexitu, czyli wyjścia Wielkiej Brytanii z UE. Zmiany miałyby iść w kierunku poszerzenia zakresu suwerenności państw członkowskich względem unijnych instytucji.

- Czasami państwa decydują się na wycofanie rozwiązań, które się nie sprawdziły, ale generalnie rzecz biorąc proces integracji europejskiej postępuje już od ponad sześciu dekad i dawnego rdzenia tego dorobku prawie nikt nie kwestionuje - powiedział Jesień, pytany o to, jak obecne relacje sił między krajami członkowskimi a instytucjami europejskimi oraz toczące się dyskusje o kryzysie ładu instytucjonalnego UE wpisują się w historię integracji.

Zdaniem eksperta, historia integracji nie daje się opisać jako "przeciąganie liny", czy też walka o wpływy pomiędzy państwami członkowskimi a Brukselą. - Dychotomia między państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi wydaje mi się o tyle niepełna, że gubi z pola widzenia fakt, iż instytucje europejskie istnieją wolą państw członkowskich - zaznaczył.

- One się ze sobą zderzają, rywalizują, ale w granicach tego, na co państwa członkowskie się zgadzają - dodał.

Jak ocenił ekspert, relacje pomiędzy państwami europejskimi a wytworzonymi przez nie instytucjami wspólnotowymi można natomiast określić jako rodzaj eksperymentu. - Państwa członkowskie UE testują swoją własną i wzajemną wolę i zdolność do zintensyfikowanej współpracy na bardzo zaawansowanych szczeblach. I czasami się z jakiegoś eksperymentalnego rozwiązania wycofują, bo okazuje się, że jakiejś władzy, jakiejś partii, jakiejś opinii publicznej coś nie pasuje - tłumaczy. Według niego, taka właśnie była też natura kolejnych kryzysów europejskiej integracji.

Pierwszy taki kryzys- jak zauważył ekspert - dotknął kształtującej się integracji europejskiej już na samym początku jej historii. Pierwotne założenia projektu europejskiego, które przyjęto w utworzonej w 1952 r. Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali, zakładały dość daleko idący transfer władzy i kompetencji z poszczególnych państw do wspólnie powołanych instytucji.

- W założeniach ojców integracji europejskiej, Jeana Monneta i Roberta Schumana, to, co dzisiaj nazywa się Komisją Europejską, a początkowo - na użytek EWWiS - nazywało się Wysoką Władzą, podejmować miało decyzje prawnie wiążące państwa członkowskie. Formuła ta okazała się jednak zbyt daleko idąca. Decyzje Wysokiej Władzy okazały się dla państw członkowskich na tyle trudne do przyjęcia, że w praktyce pozostawały na papierze. Już w pierwszych latach integracji mieliśmy więc do czynienia z pierwszym kryzysem instytucjonalnym. W jego efekcie z funkcji przewodniczącego Wysokiej Władzy zrezygnował wspomniany już Monnet, stwierdzając, że "to nie tak miało być" - relacjonował Jesień.

Próbą przełamania tego pierwszego kryzysu było - według politologa - przyjęcie w 1957 r. traktatów rzymskich, które ustanawiały Europejską Wspólnotę Gospodarczą. - Traktaty rzymskie zakładały już zupełnie inne relacje między władzą państw a władzą delegowaną do instytucji europejskich, dzieląc władzę nad EWG między Komisję EWG i Radę Ministrów, skupiającą przedstawicieli rządów państw członkowskich - przypomniał dr Jesień.

Jak dodał, kolejny kryzys przyszedł w latach 60., kiedy w celu usprawnienia decyzyjności podjęta została próba zreformowania mechanizmu podejmowania decyzji w Radzie, przewidująca odejście od zasady jednomyślności i podejmowanie decyzji kwalifikowaną większością głosów państw członkowskich. - To był tzw. kryzys pustego krzesła. Cały pakiet reform został zbojkotowany przez Francję gen. de Gaulle'a, która przestała wysyłać swojego ministra na posiedzenia Rady. Efektem był poważny kryzys instytucjonalny zakończony tzw. kompromisem luksemburskim - podkreślił politolog.

Ustanowienie i wzrost znaczenia kolejnych instytucji europejskich, takich jak Parlament Europejski i Trybunał Sprawiedliwości UE, jest - zdaniem Jesienia - naturalną odpowiedzią państw członkowskich na nowe wyzwania. - Na przykład skutkiem zawarcia przez kraje EWG unii celnej było pojawienie się przychodów z ceł na poziomie wspólnotowym, które spowodowało stworzenie władzy ponadnarodowej zdolnej do wydawania wspólnych środków - tak powstała władza budżetowa europarlamentu - tłumaczył.

Pytany o to, jak dalece instytucje UE ograniczają obecnie suwerenność rządów państw członkowskich, ekspert zaznaczył, że - w jego ocenie - zasadniczym celem procesu integracji i tworzenia wspólnych instytucji było i pozostaje zwiększanie sprawności państw członkowskich, a więc działanie na rzecz wzmacniania ich suwerenności funkcjonalnej. - Skutkiem ubocznym jest ograniczenie kompetencji poszczególnych państw w wybranych obszarach, ale na to ograniczenie państwa wyrażają zgodę, nic tu się nie dzieje "z automatu" - podkreślił Jesień.

Politolog zwrócił również uwagę, że przedmiotem krytyki - nawet ze strony najbardziej niezadowolonych państw czy grup społecznych w Europie - rzadko bywają dawniej już rozstrzygnięte i pozytywnie zweryfikowane przez historię aspekty integracji europejskiej, takie jak unia celna i współpraca gospodarcza w poszczególnych sektorach. - Są oczywiście państwa, które kontestują konkretną treść polityki rybackiej czy polityki konkurencji, ale nie samo ich istnienie - zaznaczył.

- Co roku mamy ustalanie budżetu europejskiego przez Parlament Europejski, który ma w tym obszarze większe kompetencje od Rady, i nie budzi to żadnych kontrowersji. Oczywiście europosłowie walczą - jak w każdym parlamencie - z Radą i ze sobą nawzajem o to, na co, ile, gdzie wydać. Z samym rozstrzygnięciem systemowym nikt nie ma dziś jednak większego problemu i raczej się on nie pojawi - wyliczał dalej.

Przepływy władzy pomiędzy państwami członkowskimi a instytucjami wspólnotowymi związane są - w opinii politologa - z pojawianiem się "radykalnie nowych zjawisk". Także obecne głosy niezadowolenia, płynące ze strony eurosceptyków, wynikają - jego zdaniem - przede wszystkim z faktu, że spotykamy się z nowymi wyzwaniami, takimi jak kryzys migracyjny, z których wynikają propozycje wejścia na nowy etap integracji - takich jak "kwoty uchodźców". - To te nowe pomysły integracyjne budzą dziś kontrowersje i wątpliwości - ocenił Jesień.

Nowym zjawiskiem jest też - zdaniem eksperta - niewydolność istniejących instytucji unijnych wobec wyzwań współczesności. - To nie jest tak, że gdybyśmy te instytucje rozmontowali, to państwa by sobie lepiej poradziły. Ale nie jest też tak, że gdybyśmy dali instytucjom wszystkie możliwe sposoby zarządzania, to nasze problemy by zniknęły. Mamy milion uchodźców w Europie, to KE proponuje: podzielmy ich między siebie, jest nas 500 milionów, to nie jest problem. Ale jak będziemy mieli 10 albo 50 milionów uchodźców, to co - zastosujemy ten sam mechanizm? Ta odpowiedź jest źle sformułowana, a instytucje UE okazują się niezdolne do prawidłowego spełniania swojej roli, jaką jest definiowanie i realizowanie zbiorowych interesów państw członkowskich - przekonywał.

Według Jesienia, w związku z rozszerzeniem UE i daleko idącymi reformami instytucji politycznych Wspólnoty w ostatnich 25 latach, obecny ład instytucjonalny, oparty na rozwiązaniach przyjętych w traktacie z Maastricht, jest wciąż "eksperymentalny" i niespotykany gdzie indziej na świecie. - Jesteśmy wciąż na etapie, na którym 28 państw europejskich testuje swoją zdolność do funkcjonowania w ramach instytucji Unii Europejskiej i strefy euro - ocenił.