Wielka reforma UE. Ekspertka: Z perspektywy Niemiec Polska jest w tej debacie kluczowa

• UE zdecydowała, że rozpocznie negocjacje akcesyjne z Ukrainą i Mołdawią, a Gruzja dostanie status kandydata. W kolejce do Unii stoją też kraje Bałkanów Zachodnich
• Od kilku lat w kręgach eksperckich i politycznych UE trwają analizy, jak Unia powinna przygotować się na rozszerzenie. Agresja Rosji na Ukrainę wymusiła działanie Brukseli
• Ponad miesiąc temu Parlament Europejski przegłosował rezolucję – niewiążącą – wzywającą UE do reform, w tym zmian traktatów. Inną wizję zaprezentowała wcześniej w raporcie grupa ekspertów powołana z inicjatywy Niemiec i Francji
• Kluczowy wniosek raportu to: aby sprawnie zarządzać powiększoną Unią, trzeba usprawnić sposób podejmowania decyzji poprzez m.in. zastąpienie zasady jednomyślności w głosowaniach kwalifikowaną większością głosów (QMV). To uniemożliwiłoby pojedynczym państwom blokowanie decyzji całej UE.
• Wśród przywódców państw UE zdania co do kierunku reform Unii są podzielone. Cały proces – w którąkolwiek stronę pójdzie – będzie przedmiotem trudnych negocjacji
• "Polska i Niemcy będą ich kluczowymi uczestnikami" – mówi WP prof. Daniela Schwarzer, ekspertka w zakresie UE z Fundacji Bertelsmanna, współautorka francusko-niemieckiego raportu

Michał Gostkiewicz, Wirtualna Polska: Czy w Niemczech po publikacji raportu ktoś pani zarzucił, że odejście od weta to odbieranie Niemcom części suwerenności?

Prof. Daniela Schwarzer*: [śmiech] Nie, takiej krytyki nie słyszeliśmy. Niemiecki rząd od lat był orędownikiem kwalifikowanej większości w głosowaniach w UE.

W Polsce takie opinie się pojawiły. Prawica zarzucała Brukseli uzurpację władzy kosztem państw narodowych.

W Niemczech krytykowano inny nasz pomysł: zmianę ważenia głosów w głosowaniu większością kwalifikowaną tak, aby siła głosów największych krajów, czyli właśnie Niemiec i Francji, została zmniejszona. Ta propozycja nie leży w interesie Francji i Niemiec. Rozumiemy, że małe i średnie kraje mogą obawiać się marginalizacji. Mamy też w projekcie siatkę bezpieczeństwa suwerenności.

Dalsza część artykułu pod materiałem wideo

Czyli?

Jeśli jakiś kraj jest przekonany, że decyzja może zostać podjęta wbrew niemu, a jest ważna dla jego suwerenności, może przenieść spór na forum Rady Europejskiej, która decyduje jednomyślnie.

I. CZYM JEST SUWERENNOŚĆ W UE W XXI WIEKU?

I to wystarczy do obrony suwerenności?

Musimy dobrze przemyśleć, co w świecie połączonym tak wieloma więziami, zależnościami i ponadnarodowymi zagrożeniami oznacza tak naprawdę suwerenność. Które z globalnych problemów Niemcy czy Polska mogą rozwiązać samodzielnie? Są wyzwania, z którymi nie poradzą sobie nawet tak duże kraje. Ale działając w ramach UE, mogą wspólnie chronić swoje interesy i suwerenność.

I nie powinniśmy zapominać, że w aspekcie polityki zagranicznej mówimy tu nie tylko o ryzyku, jakie stwarza Rosja, ale także o skomplikowanej relacji Europy z Chinami oraz – w zależności od wyników następnych wyborów – potencjalnie skomplikowanych stosunkach z USA. Moim zdaniem kluczowe pytanie nie brzmi: "jak kraj UE może obronić swoją suwerenność?", ale: "jak państwa członkowskie mogą razem obronić swoją suwerenność?".

Obawiam się, że istnieje głęboka różnica między tym, jak rozumieją suwerenność kraje "starej UE", czyli Europy Zachodniej, i "nowej", czyli Europy Środkowo-Wschodniej, której stan ducha Milan Kundera oddał w swoim eseju "Tragedia Europy Środkowej" jednym zdaniem: "niepewna strefa małych narodów między Rosją a Niemcami".

Tak, nasz raport – a ten przygotowany przez Parlament Europejski jeszcze bardziej – może rzeczywiście iść dalej, niż perspektywy rządów Europy Środkowo-Wschodniej. Ale taka jest rola ekspertów w debatach o przyszłości: mówić nie tylko sprawach, wokół których istnieje konsensus, nie tylko wspierać najmniejszy wspólny mianownik, ale także wyjaśnić, o co toczy się gra, jakie są możliwe drogi naprzód, a w szczególności - jaka jest cena braku działania.

Europa Środkowo-Wschodnia może nieco inaczej rozumieć suwerenność, ale to właśnie niektóre kraje tego regionu bardziej realistycznie oceniały rosyjskie zagrożenie dla Europy i są świadome, że wsparcie Ukrainy i obrona naszego kontynentu przed brutalnym imperializmem Rosji mogą być osiągnięte wspólnie, właśnie w celu ochrony suwerenności i demokracji. Możemy wiele zyskać, jeśli pod uwagę brane będą wszystkie perspektywy - Europy Zachodniej, Południowej i Środkowo-Wschodniej i wspólnie będziemy określać naszą europejską przyszłość na podstawie zasad, na które wszyscy jako członkowie UE się zgodziliśmy.

Czy rosyjska agresja na Ukrainę, która zakończyła ten okres braku działania i przywróciła proces rozszerzenia UE na realne polityczne tory, wpłynęła na myślenie pani i całej grupy ekspertów podczas tworzenia raportu ws. reform Unii?

Tak. Rozszerzenie powróciło do unijnej agendy – Ukraina, Mołdawia i Gruzja mają już status kandydatów. UE musiała działać szybko.

Naszą grupę ekspercką powołano do analizy i rozszerzenia, i reform UE. Kiedy zaczynaliśmy, wiele unijnych rządów nie widziało potrzeby łączenia tych spraw. Ale teraz stało się to raczej oczywiste: ze względu na nową sytuację geopolityczną rozszerzenie musi uczynić UE silniejszą. A żeby Unia złożona być może nawet z 35 państw była silniejsza, musi się zreformować.

Bruksela zrozumiała, że nie ma czasu do stracenia?

Nie tylko Bruksela, ale większość unijnych stolic i same kraje kandydujące. Ale jedno musi być jasne: nie ma czegoś takiego, jak szybka ścieżka akcesji tylko ze względu na sytuację geopolityczną, kryteria są merytoryczne, dla wszystkich. Ale negocjacje z niektórymi krajami Bałkanów Zachodnich trwają od dwóch dekad. Z dzisiejszej perspektywy to szaleństwo. Teraz uwaga jest skoncentrowana na tym regionie bardziej, niż kilka lat temu. Myślę, że przesłanie jest jasne: kraje kandydujące muszą się przygotować, a Unia musi odrobić pracę domową, aby ich akcesja stała się rzeczywistością.

30 lat po upadku żelaznej kurtyny rzeczywistość geopolityczna sprawia, że w krajach "nowej UE" obawy wyrażone przez Kunderę nadal są ważnym czynnikiem politycznym. Tak ważnym, że nowy polski premier Donald Tusk w expose podkreślił, że "żadne próby zmian traktatów" wbrew interesom Polski nie wchodzą w rachubę. Czy wasze propozycje poszły za daleko?

Po pierwsze – żadna zmiana traktatu nie nastąpi bez jednomyślności UE. Więc Donald Tusk ma rację. Czy nasz pomysł jest zbyt ambitny? To raport posłów Parlamentu Europejskiego sugeruje zmiany, które rozwinęłyby UE w kierunku systemu federalnego ze wzmocnionymi europejskimi źródłami legitymacji władzy i jej decyzji.

My tego celowo nie robimy. Nie sugerujemy zmiany charakteru systemu politycznego UE - hybrydy elementów ponadnarodowych i międzyrządowych z silną rolą rządów we współdecydowaniu. Uważamy, że równowaga między Parlamentem, Radą i Komisją Europejską nie powinna być zasadniczo zmieniana, nie zwiększamy roli PE. I podkreślamy, że państwa członkowskie mogą chronić suwerenność dzięki naszym rozwiązaniom.

To fundamentalne różnice. My pracowaliśmy nad tym, jak przygotować UE na rozszerzenie, jak zwiększyć jej zdolność do działania i jak poprawić legitymację demokratyczną jej władz w ramach obecnego systemu. Nie naruszyliśmy równowagi między UE a państwami członkowskimi.

II. JEDNOMYŚLNOŚĆ KONTRA WIĘKSZOŚĆ

Nie? A odejście od zasady jednomyślności?

Najwyższy czas, aby podejmowanie decyzji w UE stało się skuteczniejsze, aby zwiększyć jej zdolność operacyjną w coraz bardziej nieprzyjaznym świecie. Gdybyśmy po prostu przyjęli do wiadomości, że niektóre kraje mówią "nie chcemy rezygnować z suwerenności" i kropka, to nie byłoby sensu tworzyć tego raportu, prawda? Jak wcześniej powiedziałam – musimy wyraźnie określić, co oznacza ochrona suwerenności w dzisiejszych niespokojnych czasach.

Ale uważaliśmy jako zespół, że ocena rządów Francji i Niemiec, które zleciły nam to zadanie, była słuszna: wraz z rozszerzeniem należy zrewidować nie tylko zakres geograficzny, ale także architekturę UE. Jeśli Unia rozrośnie się do 35 państw, stanie się powolna, niezdarna, niezdolna do realizacji wspólnej strategii. A my potrzebujemy czegoś dokładnie przeciwnego.

Gdyby wzrosła i tak już olbrzymia liczba parlamentarzystów i urzędników, gdyby Komisja Europejska rozrosła się o nowych członków, ryzykowalibyśmy paraliż decyzyjny, jak w bezradnym Senacie Republiki Galaktycznej w filmie "Gwiezdne Wojny"? Tam ta bezradność źle się skończyła. Zbyt wielu deputowanych, zbyt wiele sprzecznych interesów.

Impas w Unii to ostatnie, czego nam trzeba. Dlatego jej reformę trzeba wdrożyć przed rozszerzeniem.

Powinniśmy walczyć o silną UE, która może przeciwstawić się Rosji. O UE, która chroni swoich członków i jest twardym graczem geopolitycznym - i której członkowie są również silnymi członkami NATO. Aby to zrealizować, naprawdę musi się zmienić.

Ale czy państwa propozycja ograniczenia liczby komisarzy UE, tak aby nie każde państwo miało swojego komisarza, nie idzie znowu trochę za daleko? Komisarze są traktowani z perspektywy polityki krajowej jako reprezentanci interesów danego kraju w UE w rządzie europejskim.

Odpowiadamy tak: ograniczenie liczby komisarzy i tak umożliwia Unii traktat lizboński. My dodajemy coś nowego: ustanowienie hierarchii komisarzy w Komisji, w ramach której tworzone są zespoły robocze pod kierunkiem "Nadkomisarza".

Na przykład w Komisji mógłby powstać klaster konkurencyjności gospodarczej, w którym pracowaliby komisarze od technologii, jednolitego rynku i usług. Posiadaliby prawo głosu, ale nie wszyscy mieliby własne portfolio i własny resort. "Nadkomisarzami" nie zostawaliby automatycznie przedstawiciele najsilniejszych państw, tylko ci najbardziej doświadczeni. Współpraca tych zespołów dodałaby spoistości pracy Komisji. Bo proszę sobie wyobrazić rząd z 35 resortami! To by była przesada.

Ale znowu: ministerce spraw zagranicznych Niemiec Annalenie Baerbock łatwiej jest powiedzieć, że jej kraj, cytuję, "mógłby obejść się bez własnego komisarza przez pewien czas". I bez komisarza Berlin jest wpływowy. Ale wszystko jest łatwiejsze, gdy jest się dużym krajem, a trudniejsze dla np. Słowenii, Finlandii, Polski, Czech czy w przyszłości dla nowych państw członkowskich.

Tak – i właśnie dlatego możliwa na gruncie obecnych traktatów opcja redukcji liczby komisarzy nie została nigdy zastosowana. Nasza propozycja odpowiada na obawy mniejszych krajów.

III. PODZIAŁ TORTU MIĘDZY PAŃSTWAMI NARODOWYMI A BRUKSELĄ

Wejdźmy zatem głębiej. Proponujecie większą koordynację przez Brukselę polityk fiskalnej, budżetowej oraz zagranicznej. To spotkało się ze sprzeciwem nawet w Niemczech. Na przykład współrządząca FDP wspomniała, że nie poprze wprowadzenia w sprawach polityki fiskalnej kwalifikowanej większości głosów zamiast jednomyślności. I co teraz?

Polityka zagraniczna i polityka fiskalna to obszary, które są prawdopodobnie najbardziej wrażliwe na suwerenność. Dlatego też nigdy nie była w nich stosowana do podejmowania decyzji większość kwalifikowana (QMV).

Mamy dwie różne grupy krajów, które ogólnie popierają ten sposób głosowania. Jedna sprzeciwia się QMV w polityce zagranicznej a druga - QMV w polityce fiskalnej. Nasz pomysł polegał na tym, aby spróbować stworzyć pakiet, w ramach którego kraje członkowskie będą pewne, że otrzymają to, czego chcą, jeśli będą również gotowe coś dać.

Jak według pani mogłoby dojść do tego, że państwa członkowskie podzieliłyby się czymkolwiek w tych obszarach z Brukselą?

Jakikolwiek kompromis jest bardzo trudny, jeśli np. jakiś kraj absolutnie sprzeciwia się temu, aby o polityce fiskalnej decydowała kwalifikowana większość głosów. Dlatego nasza propozycja zawiera jedną ze wspomnianych siatek zabezpieczających suwerenność.

Jeśli kraj naprawdę chce uniknąć głosowania kwalifikowaną większością głosów w sprawie podatków, to może podnieść tę kwestię na Radzie Europejskiej, by na najwyższym szczeblu znaleźć jednomyślność. Myślę, że jest to sposób na pogodzenie interesów narodowych w różnych obszarach polityk unijnych.

Czy którakolwiek z propozycji zakłada sytuację, w której Polska lub inny kraj zostaje kwalifikowaną większością przegłosowany i w efekcie musi płacić do unijnego budżetu więcej, niż zamierza?

Nasza propozycja mówi, że ogólna decyzja o wielkości budżetu musi być podjęta jednomyślnie. Nie można więc zobowiązać Niemiec czy Polski do płacenia więcej. Nikt nie może tego zrobić. Wszystkie kraje wspólnie decydują, ile chcą wydać.

Ale mamy inny pomysł. Obecnie źródła finansowania UE mogą okazać się niewystarczające – fundusz NextGenEU, który wspiera zieloną transformację, jest świetnym przykładem na to, jak Unia może zdobyć pieniądze na paneuropejskie zadania, pożyczając je na rynkach na dobrych warunkach. I podczas gdy nie uważamy, aby którekolwiek państwo członkowskie powinno być przegłosowywane w kwestii składki do unijnego budżetu, uważamy za to, że decyzje dotyczące wydawania pieniędzy powinny być podejmowane większością kwalifikowaną. To by uniemożliwiło Węgrom zawetowanie 50 miliardów euro pomocy dla Ukrainy na ostatnim szczycie Rady.

IV. CZTERY KRĘGI INTEGRACJI UE

Czego oczekiwała pani od tego szczytu? W jego agendzie było rozpoczęcie – lub nie – procesu akcesyjnego Ukrainy i Mołdawii. I to się udało.

To bardzo ważny, pozytywny sygnał dla Kijowa i Kiszyniowa. Pokazuje zobowiązanie 26 krajów UE – wszystkich oprócz Węgier – do zmierzania w kierunku członkostwa obu zagrożonych agresją rosyjską krajów, w tym jednego już od dwóch lat będącego ofiarą brutalnej napaści. Węgierskie weto ws. 50 mld euro pomocy to zła informacja, ale Unia znajdzie sposób, aby Ukraina dostała tak bardzo potrzebne jej pieniądze na początku przyszłego roku. To kolejny przykład, jak ważne jest znalezienie sposobu na to, aby te kraje Unii, które chcą iść w jakiejś sprawie naprzód, mogły to zrobić.

Jedną z najważniejszych zmian, które proponuje pani grupa ekspertów, jest to, aby Unia miała cztery kręgi integracji. Pierwszy to "koalicje chcących" – kraje, które zgadzają się na głębszą formę współpracy. Drugi to obecna Unia. A trzeci krąg?

Trzeci krąg to kraje, które nie chcą należeć do Unii, której przyświeca cel "coraz bliższej unii" – jak stanowią traktaty. Czyli krąg Członków Stowarzyszonych, którzy nie chcą pełnej integracji. Do tego kręgu mogłyby też trafić przed pełnym członkostwem kraje kandydujące, ale tylko od nich zależałoby, czy tam zostaną. Członkostwo stowarzyszone oferuje interesujące możliwości współpracy w zakresie wszystkiego, co ma związek z łącznością - chodzi na przykład o bezpieczeństwo energetyczne lub połączenia infrastrukturalne i o linie kolejowe na całym kontynencie. W tych elementach można uwzględniać kraje kandydujące, które de facto mogłyby zbliżyć się do UE i potencjalnie nawet wejść na jednolity rynek, zanim staną się pełnoprawnymi członkami wspólnoty.

Gdybym była rządem kraju Bałkanów Zachodnich, nie myślałabym o członkostwie w UE w czarno-biały sposób. Myślałabym tak: okej, Unio, chcesz rozszerzyć europejską sieć energetyczną na mój kraj? Świetnie, możemy zmniejszyć zależność od Rosji. Chcesz zlikwidować roaming? Czysty zysk. Unia chce pełnej swobody przepływu osób? Świetnie. To wszystko powinno być - jeśli obie strony, kandydat i Unia, podchodzą do tego poważnie - możliwe jak najszybciej. Bez akcesji.

Bez?

Jeśli myślimy o drodze do członkostwa bardziej elastycznie, nie oznacza to, że członkostwo staje się mniej prawdopodobne. Stopniowa integracja czyni drogę do akcesji łatwiejszą. Oczywiście ryzyko weta po prostu istnieje, ale na miejscu kraju kandydackiego wolałabym być jak najbardziej zintegrowana, nawet jeśli to się stanie.

W najbardziej pozytywnym scenariuszu system ten może służyć jako narzędzie przyciągania kolejnych krajów w orbitę Unii i wsparcia koalicji chętnych do popychania rdzenia UE – i jej samej - do przodu. Ale czy nie obawia się pani, że negatywny scenariusz może oznaczać, iż niektóre kraje na długie lata zatrzymają się przed zamkniętą bramą do unijnego raju? Widzę tu możliwość, aby ten system zadziałał naprawdę dobrze - albo naprawdę źle.

Nie obawiam się tego i nie widzę tu ryzyka automatycznego trafienia tam, gdzie pan mówi, jeśli celem negocjacji dla obu stron jest pełne członkostwo.

Aby dobrze zrozumieć warunki członkostwa w każdym z kręgów opisanych w naszym projekcie, warto myśleć o różnych poziomach integracji. W rzeczywistości myśleliśmy o tych czterech kręgach tak jakby od wewnątrz Unii, a nie od zewnątrz – ponieważ to wewnątrz Unii mamy obecnie problem: podstawowa zasada UE, praworządność, nie jest już gwarantowana przez wszystkie kraje członkowskie. A to może okazać się w praktyce istotną przeszkodą w funkcjonowaniu wspólnego rynku i jego czterech swobód. Aby bowiem towary, osoby, usługi i kapitał mogły swobodnie przepływać przez granice, ta praworządność musi być stosowana.

Pomyśleliśmy więc tak: w unijnych traktatach w ich dzisiejszym kształcie istnieje przecież coś takiego jak zróżnicowana integracja: grupa krajów może ściślej ze sobą współpracować i dokonywać wielkich rzeczy. Zasadniczo te dwa wewnętrzne kręgi opisane w naszym projekcie to strefa euro i cała UE.

Dlatego rozszerzyliśmy nasze myślenie poza granice UE, jaką znamy dzisiaj. Zastanawialiśmy się: jaki poziom integracji jest możliwy, jeśli jakiś kraj nie może lub nie chce przestrzegać zasad UE, nie chce stosować rządów prawa? W naszym projekcie w trzecim kręgu wokół UE i Europejskiego Obszaru Gospodarczego widać czerwoną linię. To są właśnie rządy prawa. I myślę, że to trzeba zrozumieć: jeśli kraj nie akceptuje rządów prawa, nie może być nawet częścią EOG. Ponieważ tam również trzeba zaakceptować Europejski Trybunał Sprawiedliwości, prymat prawa UE i zasadę rządów prawa.

Więc taki kraj coraz bardziej by się od UE oddalał.

Jeśli jakiś kraj nie chce przestrzegać praworządności, oddali się bardzo od rdzenia UE, którym są wspólny rynek i unijne instytucje, ale może utrzymywać bliskie stosunki z całą wspólnotą w takim zakresie, w jakim nie jest w nich konieczne przestrzeganie praworządności.

V. PIENIĄDZE ZA PRAWORZĄDNOŚĆ

Jeśli dobrze rozumiem, w raporcie proponujecie, aby znikła jednomyślność w głosowaniu nad tym, czy zastosować art. 7 TUE wobec łamiącego praworządność państwa członkowskiego.

W tej chwili wystarczy, że jeden kraj się nie zgodzi i blokuje całą procedurę. Jeżeli masz jednego przyjaciela, który chroni twoje łamanie praworządności, nie da się wobec ciebie uruchomić procedury z art. 7 i sankcji, które on przewiduje.

Na przykład Polska miała do niedawna takiego przyjaciela imieniem Viktor.

I ten przyjaciel imieniem Viktor łamie reguły, pod którymi podpisała się cała europejska drużyna, w tym Węgry. Tymczasem dla zdecydowanej większości państw członkowskich nieakceptowalny jest stan, gdy nagle jeden, a nawet dwaj przyjaciele mówią, że mogą sobie zmieniać zasady gry w trakcie meczu.

Jeśli dołączasz do klubu, zobowiązujesz się do przestrzegania jego zasad. Ale UE nie potrafiła sobie wyobrazić, że jej członkowie będą te zasady łamać – i dlatego nie ma żadnych silnych mechanizmów sankcyjnych. Ponieważ obecnie jeden kraj może blokować zastosowanie art. 7 wobec innego kraju, proponujemy, aby 4/5 Rady, czyli zasadniczo 80 proc. jej członków - naprawdę dużo - było potrzebne do podjęcia tak ważnej decyzji, jak wszczęcie procedury dotyczącej łamania praworządności wobec państwa członkowskiego.

Druga zmiana dotycząca praworządności, którą proponujecie, brzmi tak, jak w praktyce wyglądało to w ostatnich latach w przypadku Węgier i Polski i funduszy z KPO: jeśli nie łamiesz prawa, dostajesz kasę.

Tak, ta zasada została wprowadzona przy wypłatach z funduszu Next Generation EU (unijny fundusz odbudowy o wartości 750 miliardów euro, z którego będą pochodzić pieniądze na KPO – red.). Jeśli przestrzegasz prawa, dostajesz pieniądze.

To była ważna kwestia w kampanii wyborczej w Polsce. Opozycja, która 13 grudnia przejęła władzę, obiecywała, że jeśli wygra, "załatwi" te pieniądze, czyli – w domyśle – polskie państwo zaprzestanie łamania praworządności.

To dobry przykład i byłoby wspaniale, gdyby Polska w pełni powróciła do przestrzegania praworządności i otrzymała te ważne środki, które przeznaczyła na finansowanie inwestycji. Zasada warunkowości powinna rzeczywiście zostać rozszerzona na cały budżet UE, tak aby tylko rządy w pełni stosujące się do wspólnie uzgodnionych standardów otrzymywały finansowanie.

Dlaczego?

Znów przywołam przykład klubu, do którego pan dołącza, podpisuje się pod zasadami, wpłaca do wspólnego budżetu, a następnie pieniądze te są wydawane w kraju, który nie przestrzega zasad. Co pan powie podatnikom w krajach, które chcą ich przestrzegania?

Drugą stroną medalu jest to, że jeśli zaakceptujemy kolejny budżet UE, a następnie nie będziemy przestrzegać praworządności, to zgodnie z pani propozycją nie otrzymamy pieniędzy, których część sami do tego budżetu wpłaciliśmy. Czy można sobie wyobrazić kraj, który się na to zgadza?

Proszę sobie wyobrazić, że jest pan tym razem nie w klubie, a w grze. I ktoś nagle przestaje przestrzegać jej zasad. Chce pan kontynuować grę, za którą pan płaci? Myślę, że naprawdę ważne jest, aby spojrzeć na kwestię legitymacji z drugiej strony. Kraje, które są płatnikami netto do unijnego budżetu, mają prawo powiedzieć: "to jest ok, że nasze pieniądze są przekazywane innym, ale nie tworzymy nowych zasad. Prosimy tylko o przestrzeganie zasad, które podpisałeś, kiedy dołączyłeś".

Zasada praworządności i dokładnie to pytanie, które pan zadaje, mogą przywieść UE do chwili prawdy: czy nadal wszyscy zgadzamy się co do rodzaju klubu, do którego dołączyliśmy?

VI. REWOLUCJA W TRAKTATACH?

Rozmawiamy o bardzo ambitnych i trudnych pomysłach reformy UE. Aby wprowadzić wiele z nich, musielibyśmy przekroczyć unijny polityczny Rubikon – dokonać zmian w najważniejszych unijnych traktatach.

W niektórych przypadkach tak. Ale na przykład zasady budżetowe moglibyśmy reformować bez zmiany traktatów, ponieważ mogą one zostać określone w Wieloletnich Ramach Finansowych UE, a te są ustalane na co najmniej pięć lat. A reformy, które wymagają zmiany traktatów, mogą zostać wprowadzone przy ratyfikacji traktatów akcesyjnych.

Najważniejsza reforma według pani, która wymaga rewizji traktatów?

Praworządność i głosowanie większością kwalifikowaną. I tu ciekawa rzecz. Jest możliwe, aby rozszerzyć zakres głosowań tą większością bez zmiany traktatów. Ale już zmniejszenie wagi głosów Francji i Niemiec, by uwzględnić obawy mniejszych krajów, wymagałoby zmian.

Czyli paradoksalnie to byłoby w dobrze pojętym interesie małych i średnich krajów UE, żeby akurat taką rewizję traktatów poprzeć?

Pod tym względem tak. I podobnie jest z budżetem. Są reformy, które można wdrożyć i decyzje, które można podjąć bez zmian traktatów. Ale jeśli UE chciałaby na przykład przeznaczyć więcej pieniędzy na obszar obronności, to również wymagałoby zmiany traktatu.

Po reakcjach na wasz raport i na rezolucję PE, która zaostrzyła debatę, czy widzi pani szansę i wolę polityczną do zmiany traktatów, czy to na razie political fiction?

Myślę, że na razie prawdopodobne są tylko marginalne zmiany traktatów, w przypadku, gdy UE będzie podpisywać umowy akcesyjne z nowymi państwami członkowskimi. W pierwszej połowie 2024 r. przekonamy się, czy istnieje szeroka koalicja rządów, które chcą wyjść ponad to i wezwą do zwołania Konwentu (Konwent zwołuje Rada Europejska. W jego skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich i instytucji unijnych. Konwent pracuje nad zmianami traktatów, które potem przedkłada Radzie – przyp. red.)

Nasz raport wymienia wiele reform, które nie wymagają zmiany traktatu, ponieważ uważamy, że prace nad poprawą funkcjonowania UE powinny rozpocząć się natychmiast.

Teraz, gdy Rada Europejska podjęła decyzję o kolejnych krokach w kierunku rozszerzenia, konieczne jest zaplanowanie, jak UE może poradzić sobie i z rozszerzeniem, i z reformami. Prezydencja belgijska w pierwszej połowie 2024 r. musi określić mapę drogową, która obejmie nie tylko instytucje i proces decyzyjny, ale także to, jak przeprojektować ramy budżetowe.

Chciałabym jednak podkreślić jedną kwestię: Powinniśmy rozmawiać o przyszłości nie tylko w kontekście rozszerzenia, ale dlatego, że musimy zadać sobie pytanie: co naszym zdaniem UE powinna w przyszłości robić? Debata nie wynika jedynie z faktu, że do UE dołączy pięć lub dziesięć państw. Tu chodzi o rolę Unii w coraz bardziej pełnym konfliktów i niebezpieczeństw świecie, w którym jej członkowie graniczą z państwami ogarniętymi wojną. Istotną kwestią zwłaszcza w świetle politycznej przyszłości USA jest to, czy NATO może zapewnić bezpieczeństwo Europie, czy też UE musi grać silniejszą rolę. To są naprawdę ważne dyskusje - i musimy je przeprowadzić.

Myślę, że to bardzo dobra wiadomość dla Unii Europejskiej, że Polska może powrócić do Europy jako kraj realnie kształtujący jej politykę - ponieważ jest w wyjątkowej sytuacji: ma dość duży potencjał wzrostu i inwestuje we własne bezpieczeństwo, a ponadto graniczy z Ukrainą i uważnie przygląda się temu, co dzieje się w tym kraju.

Polska jest więc kluczowym graczem. A z perspektywy Niemiec jest również kluczowym graczem w obszarze jednolitego rynku, gdzie i Niemcy, i Polacy utracili Wielką Brytanię jako sojusznika w bardzo dobrze działającym trójkącie forsującym jego wzmocnienie.

Ponadto bardzo dobrze będzie mieć w Europie polski głos, który nie będzie po prostu akceptował tego, co mówią Niemcy czy Francja, ale który będzie tę agendę kształtował. Chociaż nie jesteście jednym z dwóch największych państw UE, to bez wątpienia jesteście jednym z głównych graczy. Warto więc przemyśleć polską politykę unijną.

Czy dobrze rozumiem, że sposób myślenia w Berlinie jest taki, że Polska, która nie naciska na hamulec w ostatnim wagoniku pociągu z napisem "przyszłość UE", ale siedzi w pierwszym wagonie i razem z innymi dorzuca węgla do paleniska w lokomotywie, to sytuacja korzystna zarówno dla Polski w UE, jak i dwustronnie – dla Polski i Niemiec?

Tak, jak najbardziej. Jesteśmy w historycznym momencie. Jeśli UE się rozszerzy, stanie się podmiotem na skalę kontynentalną. I będzie musiała dostosować się do nowych wyzwań. Polska jest drugim co do wielkości sąsiadem Niemiec. Z niemieckiej perspektywy absolutnie korzystne jest utrzymywanie dobrych i konstruktywnych stosunków z Polską, w ramach których wnosi ona swoje własne poglądy, inne od niemieckich. To Polska miała rację co do Nord Stream i intencji Putina wobec Ukrainy, podobnie jak kraje bałtyckie. Dlatego uważam, że musimy odbudować dwustronne stosunki po tych wszystkich kampaniach w Polsce i negatywnych narracjach, które były w nich obecne.

I które były bardzo widoczne w Niemczech, prawda?

Niemiecki rząd powstrzymał się od komentowania wrogich ataków podczas kampanii wyborczej, ale media pokazały je opinii publicznej. Z mojej perspektywy ostatnie lata były pełne niewykorzystanych szans między dwoma wielkimi sąsiadami.

Ale teraz nadszedł moment nie tylko na odbudowanie dwustronnych stosunków i wzajemnego zrozumienia, ale też na to, aby Polska i Niemcy zostały partnerami w definiowaniu europejskiej agendy. UE jest tak złożoną strukturą i jest w niej tak wiele krajów - a jeszcze kolejne dołączą – że ta debata na temat reform i rozszerzenia musi uwzględniać różne punkty widzenia. I z niemieckiej perspektywy Polska jest w tym absolutnie kluczowa.

Rozmawiał Michał Gostkiewicz, dziennikarz Wirtualnej Polski

*Prof. Daniela Schwarzer - ekspertka w zakresie Unii Europejskiej, członkini rady wykonawczej Fundacji Bertelsmanna, wcześniej dyrektorka wykonawcza na Europę i Azję Centralną w Open Society Foundations, honorowa profesorka nauk politycznych na Wolnym Uniwersytecie w Berlinie, senior fellow na Uniwersytecie Harvarda, dyrektorka Niemieckiej Rady Spraw Zagranicznych, dyrektorka w German Marshall Fund i członkini Niemieckiego Instytutu Spraw Zagranicznych i Bezpieczeństwa. Była doradczyni polskiej prezydencji w UE, współautorka "Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21st Century" - raportu francusko-niemieckiej grupy roboczej ekspertów o instytucjonalnej reformie UE.