Pakt migracyjny nie zbawi Europy. Liderzy UE muszą pogodzić ochronę granic z człowieczeństwem [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne

We wtorek 14 maja 2024 roku Paktem Migracyjnym zajęła się unijna Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych (ECOFIN) – jedna z dziesięciu formacji Rady Unii Europejskiej, złożona z ministrów gospodarki i finansów państw członkowskich UE. Odpowiada za politykę gospodarczą, sprawy podatkowe i regulację usług finansowych, rynki i przepływy finansowe oraz stosunki gospodarcze z krajami spoza UE. Głosowanie – większością kwalifikowaną – jest uznawane za ostateczne "przytaknięcie" wcześniejszej akceptacji Paktu przez Parlament Europejski. W Polsce - w kontekście Paktu Migracyjnego - mówiło się dotychczas głównie kontekście kar: 20 tys. euro za każdego nieprzyjętego migranta. Publikujemy komentarz Piotra Burasa, analityka paneuropejskiego think-tanku ECFR (Europejskiej Rady Spraw Zagranicznych).

Pakt migracyjny miał w zamyśle uśmierzyć obawy obywateli UE i zademonstrować sprawczość rządzących tuż przed wyborami do Parlamentu Europejskiego.

Ale coś Unii nie wyszło. Podczas gdy organizacje ochrony praw człowieka biją na alarm i nie zostawiają suchej nitki na nowych regulacjach, które ich zdaniem ograniczają prawa migrantów i wzmacniają mury "fortecy Europa", skrajna prawica miesza Pakt z błotem za zbyt liberalne podejście.

Jeszcze za rządów PiS Polska sprzeciwiała się przyjęciu nowych regulacji zwanych zbiorczo paktem migracyjnym, odrzucając przede wszystkim zapisy dotyczące zasad solidarności między krajami UE w zarządzaniu presją migracyjną – i argumentując to tym, że nikt nie może zmuszać kraju do przyjmowania imigrantów, jeśli ten kraj tego nie chce. Rząd Tuska podtrzymał to stanowisko. Ale zgodnie z przewidywaniami Warszawa została przegłosowana, bo w tym obszarze decyzje Unia podejmuje większością głosów.

Krytyka i z jednej, i z drugiej strony sugerować by mogła, że zawarty kompromis faktycznie zasługuje na miano historycznego i przełomowego, jakim chciałaby widzieć go Komisja Europejska i część państw członkowskich. Ale żeby to ocenić, trzeba najpierw odpowiedzieć na pytanie, na czym dokładnie polega dziś problem, który pakt migracyjny miałby rozwiązać.

Zacząć trzeba od rzeczy podstawowych. Unia Europejska i jej kraje członkowskie to jedno z niewielu miejsc na świecie, gdzie poważnie traktuje się prawo do azylu, czyli prawo każdego człowieka prześladowanego z powodów politycznych, religijnych czy innych do szukania ochrony międzynarodowej. To wielkie dokonanie naszej cywilizacji zapisane zostało w konwencji genewskiej dotycząca statusu uchodźców z 1951 roku oraz w konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 1950 roku. Wyznaczają one nie tylko obwiązujące w Unii prawa, lecz także nasze standardy moralne i humanitarne.

Nie powinno ulegać wątpliwości, że obrona tego dorobku musi być celem wszystkich przywiązanych do europejskich wartości. Ich praktycznymi wyrazami są m.in. zasada non-refoulement, czyli zakaz odsyłania ludzi do krajów, w których mogą czekać ich prześladowania) czy zakaz stosowania tzw. pushbacków. Każdy powinien mieć prawo do starania się o azyl w UE, kiedy stoi u jej granic.

Ale ten cel kwestionowany jest dziś otwarcie przez skrajną prawicę i coraz szersze kręgi myślących podobnie jak ona. Bo Europa jest nie tylko opoką chwiejącego się międzynarodowego systemu ochrony uchodźców, lecz także najlepszym miejscem do życia i przez to przedmiotem marzeń milionów ludzi na świecie. Bardzo wielu spragnionych poprawy losu mieszkańców globu próbuje dostać się do Europy i pozostać w niej za wszelką cenę – wykorzystując ciągnące się miesiącami, a nawet latami, procedury azylowe, podając się za prześladowanych (choć nimi nie są) lub licząc po prostu na to, że w swój bezprawny pobyt na terenie UE uda się w końcu jakoś zalegalizować.

Ta kalkulacja w ogromnej większości przypadków się sprawdza. System ochrony międzynarodowej, którego wysokimi standardami szczyci się Unia Europejska, jest przez to chory i niesprawiedliwy. Aby uzyskać azyl w Europie, trzeba przebyć niezwykle niebezpieczną drogę i korzystać z pomocy przestępców. Stać na to głównie najbogatszych i najsilniejszych fizycznie, niekoniecznie zaś tych, którzy tej ochrony najbardziej potrzebują.

W dodatku o tym, czy uda się pozostać w Europie, nie decydują obiektywne kryteria, lecz siła faktów. Reguła jest taka, że jeśli ryzykujący życiem i opłacający się swoim majątkiem przemytnikom migrant postawi stopę na terytorium Unii Europejskiej, to najpewniej już tam zostanie – niezależnie od tego, czy ma do tego prawo, czy nie. W 2022 roku do Włoch przybyło 55 tysięcy ludzi z Egiptu, Bangladeszu i Tunezji. Prawie połowa z nich nawet nie złożyła wniosku o azyl, więc podlegała natychmiastowej deportacji. Ale tylko 2600 osób udało się wywieźć.

Głównym powodem jest to, że kraje Unii Europejskiej są w stanie odesłać z powrotem do domu tylko bardzo niewielki odsetek tych, których wnioski azylowe zostały załatwione odmownie. Tylko w Niemczech takich osób jest 280 tysięcy. Większość krajów ich pochodzenia nie chce przyjmować ich z powrotem, w wielu przypadkach brakuje też potrzebnych dokumentów potwierdzających tożsamość, których migranci bardzo często celowo się pozbywają.

Tymczasem europejskie standardy gwarantują wprawdzie opiekę prześladowanym, ale nie dają w żadnym razie nikomu prawa do wyboru miejsca do lepszego życia. Innymi słowy, istnieje prawo do azylu (dla wąskiej grupy prześladowanych), ale nie ma prawa do migracji. To właśnie napięcie między jednym a drugim jest kluczowym problemem, z którym boryka się Europa i bez którego rozwiązania nie sposób będzie skutecznie i trwale ustanowić kontroli nad migracjami.

Skutki niewydolności systemu są fatalne. Setki tysięcy ludzi próbują szczęścia, wielu traci przy tym życie (w 2023 roku – co najmniej 8565 osób według danych Międzynarodowej Organizacji ds. Migracji). Działające na wyobraźnię liczby osób nielegalnie przebywających na terytorium UE, ale z konieczności tolerowanych (bo co z nimi zrobić?) migrantów, utwierdzają obywateli w przekonaniu, że rządy nie mają kontroli nad migracją. To z kolei podkopuje fundamenty polityki azylowej: idea ochrony prześladowanym – ta kluczowa wartość UE – staje się iluzją, jeśli nie jesteśmy w stanie różnicować między potrzebującymi tej pomocy a tymi, którzy niestety na jej udzielenie się nie kwalifikują.

To wszystko napędza wyborców partiom skrajnej prawicy i populistom, którzy proponują proste rozwiązania: zamknąć granice, wyrzucić do kosza konwencję w sprawie ochrony uchodźców, zalegalizować brutalność i przemoc wobec migrantów. To zresztą już się dzieje, na wszystkich granicach zewnętrznych Unii. Stan obecny jest nie do zaakceptowania niezależnie od tego, czy większą wagę przywiązujemy do ograniczenia migracji, czy do poszanowania praw człowieka. Ważne są oba. Ale dzisiaj nie mamy ani jednego, ani drugiego. Na tym polega katastrofa europejskiej polityki migracyjnej i azylowej.

Czy wejście w życie paktu migracyjnego (stanie się to za dwa lata) zmieni zasadniczo tę rzeczywistość? To bardzo mało prawdopodobne. Owszem, pakt wprowadza wiele zmian, które wydawać się mogą rozsądne. Ma na celu przyspieszenie wydawania decyzji w sprawach azylowych i przeprowadzanie ich już na granicy UE. Ustanawia mechanizm solidarności między państwami, który służyć ma wsparciu (finansowemu lub w postaci przejmowania odpowiedzialności za niewielką grupę starających się o azyl) tych krajów, do których dociera największa liczba migrantów. Polska może znaleźć się wśród beneficjentów tego systemu.

Nowe przepisy starają się różnicować migrantów na tych z krajów, gdzie nagminne jest łamanie praw człowieka lub prześladowania polityczne i na tych z państw, które mogą uchodzić za zasadniczo bezpieczne. Taka preselekcja ma w praktyce ułatwić odrzucanie wniosków obywateli z krajów tej drugiej kategorii.

Wspólnym mianownikiem tych działań jest zaostrzenie przepisów i chęć utrudnienia migrantom - zwłaszcza tym niemającym widoków na uzyskanie ochrony międzynarodowej - dostępu do Europy. Obrońcy praw człowieka alarmują, że nowe regulacje otworzą drogę do niehumanitarnego traktowania migrantów i zamkną ją dla wielu zasługujących na azyl. Zdaniem Amnesty International, ta umowa ma na celu utrudnienie ludziom dostępu do bezpieczeństwa. "Ryzyko zatrzymania jest wyższe. Zwiększa się ryzyko odepchnięcia. Procedury stają się dłuższe bardziej skomplikowane" – ocenia z kolei Europejska Rada Uchodźców i Wygnańców (ECRE). Ale czy te regulacje są w stanie zmienić kalkulacje tych wszystkich, którzy podejmują się śmiertelnie niebezpiecznej przeprawy do Europy?

Tak długo, jak Unia i jej kraje członkowskie nie będą w stanie zapewnić zarówno efektywnej ochrony granic, szczelnej polityki azylowej i skutecznej egzekucji polityki powrotów, czyli odsyłania do domu przynajmniej znaczącej części tych, którzy nie otrzymali na ich terenie ochrony lub prawa pobytu, tak długo kręcić się będą w kółko, uchwalając kolejne pakty i ich reformy. Tymczasem w tej sprawie pakt migracyjny – przyjęty właśnie przez Radę - nie zmienia niczego.

Możemy przyspieszać procedury azylowe, przeprowadzać je w specjalnych ośrodkach umiejscowionych w strefach przygranicznych, możemy przesyłać sobie migrantów w ramach solidarnościowej relokacji z jednego państwa do drugiego. Ale dopóki migranci będą mieli graniczącą z pewnością szansę, że niezależnie od decyzji urzędów azylowych będą mogli pozostać w Europie, dopóty podejmować będą ryzyko.

Liczby ofiar na Morzu Śródziemnym i na południowych i wschodnich granicach lądowych UE nie będą maleć, biznes przemytniczy będzie kwitł, zaś obywatele krajów europejskich dawać będą coraz bardziej wiarę i poparcie tym, którzy obiecują rozwiązania siłowe i sprzeczne z prawami człowieka. Bo warunkiem legitymizacji polityki opartej na tych praw poszanowaniu jest skuteczna kontrola.

Pakt migracyjny nie odpowiada na pytanie, jak tę kontrolę uzyskać. Dlatego rzeczywista dyskusja o tym, jak ograniczyć nieregularną migrację, toczy się – a przynajmniej powinna - zupełnie gdzie indziej: między UE a krajami pochodzenia migrantów, między UE a państwami, przez które przechodzą szlaki tranzytowe, i wreszcie między UE a krajami trzecimi, które mogłyby być zainteresowane współpracą z Unią Europejską i jej członkami w rozwiązaniu tego problemu.

W każdym przypadku cel jest ten sam: uczynienie pomysłu kosztowej, niebezpiecznej i generującej przestępczość przeprawy do Europy nieopłacalnym. Chodzi o to by wspomniana wcześniej kalkulacja – dotarcie do Europy równa się niemal gwarancji pozostania w niej – przestała działać.

Drogą do tego są porozumienia z krajami afrykańskimi czy azjatyckimi, z których pochodzi najwięcej migrantów ekonomicznych, czyli tych szukających lepszego życia, a niemających szans na azyl w Europie (bo nie cierpią z powodu prześladowań). Kraje europejskie muszą mieć dla nich ofertę, która sprawi, że będą zainteresowane przyjmowaniem z powrotem własnych obywateli, którzy dostali w Unii odmowę.

Co mogłoby skłonić je do takiej współpracy?

Sama pomoc rozwojowa nie ogranicza migracji. Powoduje, że ludzie stają się bogatsi i stać ich na podjęcie prób wyjazdu z kraju, czyli m.in. opłacenie przemytników. Chodzi tymczasem o stworzenie różnego rodzaju zachęt (w tym pomocy finansowej, ale nie tylko) dla rządów krajów pochodzenia migrantów lub krajów trzecich - tak, by kraje te kooperowały przy procesie readmisji tych ich obywateli, którzy w UE nie dostają azylu. Takich, jak pomoc finansowa, legalne kanały migracji (czyli umowy o werbunku do pracy w UE, która cierpi przecież na niedobór siły roboczej), stypendia, przesiedlenia kontyngentów uznanych uchodźców przebywających na ich terytorium.

Bardziej radykalnym rozwiązaniem byłyby umowy o przeprowadzaniu postępowań azylowych w sprawie wszystkich lub części migrantów "nieregularnych" (czyli tych, którzy są w kraju pobytu nielegalnie lub legalność ich pobytu wygasła – przyp. red.) w krajach pozaeuropejskich, które spełniają europejskie standardy ochrony uchodźców.

Taką umowę zawarła Wielka Brytania z Rwandą. Budzi ona uzasadnione kontrowersje, bo Rwanda nie spełnia jeszcze wszystkich kryteriów. Ale co do zasady taki model może być zgodny z prawem międzynarodowym: jeśli Rwanda lub inny kraj jest bezpieczny dla uchodźców (definicja tego podlega ocenie prawnej), to nic nie stoi na przeszkodzie, by przeprowadzały one procedury azylowe lub nawet przyjmowały migrantów, którzy dotarli do Europy. Kraje UE powinny zrobić wszystko, by takich krajów było jak najwięcej.

Co najważniejsze, celem tych wszystkich zabiegów nie jest to, by pozbyć się z Europy przebywających tu setek tysięcy niechcianych migrantów, lecz zastopowanie ich niekontrolowanego napływu.

Nieuchronność odesłania do domu lub odległego od Europy kraju trzeciego mogłaby zmienić kalkulacje migrantów i zniechęcić do podejmowania ryzyka. Korzyści byłyby oczywiste: podróż do Europy przestanie się opłacać, biznes przemytniczy straci paliwo, liczba utonięć spadnie, a obywatele UE odzyskają poczucie, że napływ migrantów jest pod kontrolą.

Ale eksternalizacja problemu migracji (czyli przerzucenie części odpowiedzialności za zajmowanie się nim na państwa pozaeuropejskie) spotyka się z ostrą krytyką.

I nie jest ona bezpodstawna, bo taka "eksternalizacja" ma bardzo różne, często mroczne, oblicza. Przez lata UE słono opłacała się libijskim milicjom, które brutalnymi sposobami powstrzymywały migrantów przed próbami dostania się do Europy. Ostatnie podobne porozumienia - pieniądze za zatrzymywanie migrantów - z Tunezją czy Egiptem także nie są wzorcem do naśladowania. Podobnie jak umowa zawarta przez rząd Włoch z Albanią, zakładająca przeprowadzania procedur azylowych w tym kraju. Bo diabeł tkwi w szczegółach: nie każda eksternalizacja ma sens i broni się z punktu widzenia praw uchodźców i praw człowieka, co musi być decydującym kryterium.

Ale skreślanie jej jako metody na rozwiązanie problemu migracji byłoby wylewaniem dziecka z kąpielą. Bez skutecznej i kompleksowej współpracy z partnerami spoza UE będziemy w sprawie migracji stać w miejscu, z paktem migracyjnym czy bez niego.

W Polsce pomysł negocjowania partnerstw migracyjnych z krajami takimi jak Gambia, Nigeria czy Rwanda, wydaje się wielu egzotyczny, a nawet absurdalny. Niesłusznie. Powinni być nim zainteresowani zwłaszcza ci, którzy chcą przerwać szlak białoruski i cierpienia migrantów nadal odpychanych na Białoruś przez Straż Graniczną. We współpracy z innymi krajami UE, jak Niemcy, Szwecja czy Dania, Polska powinna być rzeczniczką mądrej i odpowiedzialnej polityki, szanującej prawa uchodźców – ale przy jednoczesnym nacisku na kontrolę migracji.

Postulat zaprzestania pushbacków i procedowania wniosków azylowych zgodnie z zasadami prawa i humanitaryzmu będzie mógł być zrealizowany w pełni tylko wtedy, gdy zapewniona zostanie możliwość readmisji tych, którzy nie mają wystarczających powodów do szukania ochrony w UE. Do tego potrzeba partnerów i w Europie, i poza nią.

Celem takiej strategii nie musi i nie powinno być zastopowanie migracji w ogóle, lecz ograniczenie do minimum jej nieregularnego charakteru. Polska i Europa potrzebują migrantów ekonomicznych i nie mogą się przed nimi zamykać. Według Ylvy Johansson, komisarz UE ds. wewnętrznych, kraje UE potrzebują 1 miliona imigrantów ekonomicznych rocznie.

Konfederacja Pracodawców Lewiatan szacuje z kolei, że tylko Polska potrzebować będzie 200-400 tysięcy nowych pracowników rocznie. W zamian za pomoc w zwalczaniu nieregularnej migracji musimy być gotowi do szerszego otwarcia jej legalnych kanałów – z korzyścią dla krajów partnerskich i nas samych. A także do przyjmowania, w sposób zorganizowany i oparty na prawie, kontyngentów najbardziej potrzebujących uchodźców bezpośrednio z obozów rozsianych po całym świecie. To jedyna droga do uzdrowienia europejskiej polityki azylowej i zapewnienia humanitarnej kontroli naszych granic.

Zamiast gromko protestować przeciwko fatamorganie zagrożeń wynikających z paktu migracyjnego, rząd Donalda Tuska powinien włączyć się w te wysiłki podejmowane już przez część krajów UE (np. Niemcy, Dania czy Holandia). Występując z inicjatywą prawdziwego rozwiązania problemu migracji i jednoczesnej obrony znajdującego się dziś w agonalnym stanie systemu ochrony uchodźców mógłby pokazać realistyczną alternatywę dla populistycznej polityki PiS, Orbana i innych stawiających na brutalność i obojętność wobec prawa. Nikt nie twierdzi, że to proste zadanie. Ale z pewnością jedno z najważniejszych, z jakich ten i każdy inny rząd będzie rozliczany przez wyborców.

Piotr Buras dla Wirtualnej Polski