Konstytucjonaliści krytykują referenda. "Te pytania nie są tego warte"

Sprawy nie dla referendum a parlamentu

6 września odbędzie się referendum zarządzone jeszcze przez Bronisława Komorowskiego. Polacy odpowiedzą w nim na pytania dotyczące: wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu, utrzymania dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa oraz wprowadzenia ogólnej zasady rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatnika.

W odpowiedzi na inicjatywy obywatelskie prezydent Andrzej Duda postanowił skierować wniosek do Senatu w sprawie drugiego referendum, które miałoby odbyć się 25 października w dniu wyborów parlamentarnych. Obywatele mieliby odpowiedzieć na kolejne trzy pytania o: utrzymanie dotychczasowego funkcjonowania Lasów Państwowych, zniesienia obowiązku szkolnego dla sześciolatków i przywrócenia obowiązku szkolnego od 7. roku życia, a także obniżenie wieku emerytalnego i powiązania uprawnień emerytalnych ze stażem pracy.

Art. 125 Konstytucji mówi, że referendum ogólnokrajowe może być przeprowadzone w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa. Nie wszyscy eksperci uważają, że pytania, które mają zostać poruszone w dwóch najbliższych plebiscytach do końca spełniają te warunki. - Moim zdaniem żadne z tych pytań nie ma wartości referendalnej. Wątpliwości można mieć ewentualnie przy pytaniu o JOW-y - mówi prof. Andrzej Zoll. - Te sprawy są istotne dla Polaków, ale powinny być rozstrzygane na poziomie parlamentu - dodaje były prezes Trybunału Konstytucyjnego.

Bardziej stonowane stanowisko prezentuje dr Jacek Zaleśny z Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego PAN. - Rozstrzyganie czy pytania są zasadne z punktu widzenia ich wagi to kwestia indywidualnego wartościowania - uważa dr Zaleśny. Podkreśla on również fakt, że kwestie poruszane w referendum, o które wnioskuje Andrzej Duda zdobyły poparcie ok. 6 milionów Polaków, a inicjatywy były wcześniej kierowane do Sejmu. Trudno więc byłoby uznać je za sprawy nieistotne dla kraju.

Mało konkretne pytania

Konstytucjonaliści najwięcej zarzutów mają do samej treści pytań. Uważają, że są one mało konkretne i zbyt ogólne, a także można w nich doszukać wad natury prawnej. - W przeszłości, kiedy Polacy wypowiadali się za wstąpieniem kraju do Unii Europejskiej czy wprowadzeniem Konstytucji z 1997 roku, pytania były konkretne i sytuacja była klarowna - wspomina prof. Zoll.

Szczegółowej analizy wad prawnych pojedynczych pytań dokonał dr Zaleśny. Najwięcej zastrzeżeń ma do pytania o wykładnię prawa podatkowego z wrześniowego plebiscytu. - Jest ono sprzeczne z art. 2 Konstytucji, czyli zasadą państwa prawnego. Niedopuszczalne jest aby jakiekolwiek organy władzy publicznej interpretowały prawo na niekorzyść obywatela, domniemały jego przewinienia. W państwie prawa musi istnieć zaufanie do jednostki, zarówno na etapie tworzenia prawa, jak i jego wykonywania i orzekania - ocenia ekspert.

Konstytucjonaliści zwracają uwagę na fakt, iż społeczeństwo nie wie do końca na czym mogłyby polegać ewentualne zmiany oraz w jakim wymiarze miałby być utrzymywany dotychczasowy porządek. - Pytania o finansowanie partii politycznych czy Lasy Państwowe są niedookreślone. Polacy nie wiedzą na czym miałaby polegać ewentualna zmiana, którą przecież byłaby nawet najmniejsza modyfikacja przepisów. Nie musi przecież chodzić tylko prywatyzację - krytykuje treść referendów dr Zaleśny.

Ekspert uważa, że pytanie o emerytury, które miałoby znaleźć się w październikowym referendum, jest istotne dla państwa i jego obywateli, ale posiada inne wady prawne. - Sprawa jest niewątpliwie ważna dla kraju. Natomiast trzeba pamiętać, że każdy prawodawca ma obowiązek dokonać oceny efektów regulacji, tzn. przedstawić jej skutki demograficzne, prawne i finansowe. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych już teraz jest strukturalnie niezrównoważony, a ten stan pogłębia się. Zmiany w prawie nie mogą skutkować pogłębieniem jego nieefektywności, a jak orzekł Trybunał Konstytucyjny - prawo nieefektywne jest sprzeczne z Konstytucją - ocenia w rozmowie z WP.

Rozstrzygnięcie, które nic nam nie da?

Referendum jest wiążące, jeśli weźmie w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, co oznacza, że w głosowaniu musiałoby wziąć udział ok. 15 i pół miliona obywateli. Zgodnie z art. 67 ustawy o referendum właściwe organy podejmują niezwłoczne czynności w celu realizacji wyniku wiążącego plebiscytu, jednak nie później niż w terminie 60 dni od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw stwierdzenia przez Sąd Najwyższy ważności plebiscytu.

Konstytucjonaliści przestrzegają, że mało sprecyzowana treść pytań i brak odpowiednich przepisów prawnych budzą ryzyko, że Sejm w ogóle nie wprowadzi w życie rozstrzygnięć referendów. - Pytania są tak ogólne, że parlament ma jedynie obowiązek zająć się tymi materiami - mówi Andrzej Zoll. Wskazuje również, że każdy parlamentarzysta i tak ma prawo głosować zgodnie z własną wolą. - Posłowie nie są w żaden sposób związani do głosowania zgodnie z wolą narodu - to ich indywidualna sprawa. Dlatego Sejm może uchwalić ustawę zgodnie z wynikiem referendum, nie zrobić tego bądź wymyślić coś zupełnie innego - dodaje.

Podobny problem dostrzega Jacek Zaleśny. - Prawnie możliwe jest, że parlamentarzyści zagłosują wbrew woli obywateli wyrażonej w referendum. Nikt nie jest prawnie w stanie zmusić posła do określonego głosowania ani też unieważnić efektu jego efektu - ocenia. - Sejm nie zajmie się tymi kwestiami bezpośrednio. Potrzebna jest inicjatywa ustawodawcza. Nie zdziwiłbym się, gdyby żadne organy nie chciały zająć się niektórymi kwestiami. Np. obecny prezydent może powiedzieć, że pytania z wrześniowego referendum, nie są jego inicjatywą. Także posłowie czy Rada Ministrów nie są prawnie zobligowani do przedstawienia projektów ustaw - mówi ekspert.

Co ciekawe, zdaniem dr. Zaleśnego, uchwalenie ustawy odwrotnej do rezultatu plebiscytu może być zgodne z prawem. - Parlament może podjąć decyzje jaką chcą, byle była zgodna z Konstytucją. Przy niedookreśloności pytań referendalnych, Sejm ma istotną swobodę w podejmowaniu ustaw mających konsumować wynik referendum. Nawet gdyby Prezydent skierował taką ustawę do TK z zarzutem, że narusza ona wolę narodu wyrażoną w drodze referendum, to w znakomitej większości sytuacji Trybunał nie stwierdzi niezgodności ustawy z Konstytucją - twierdzi.

Specjaliści podkreślają, że pytania referendalne należy formułować tak, aby późniejsze zachowanie Sejmu było przewidywalne. - Powinny być tak postawione, żeby można było wyegzekwować określone zachowania od parlamentu. Pytanie o obowiązek szkolny jest takim pytaniem - uważa Zoll. Poruszenie tej kwestii chwali dr Zaleśny. - To sprawa ważna dla państwa, a pytanie jest konkretne. Paradoksalnie w czasach komunizmu rodzice mieli wybór, kiedy chcą posłać dzieci do szkoły, w wieku siedmiu czy sześciu lat, a teraz niby mamy państwo demokratyczne, ale - w tym zakresie - władzę bardziej represyjną niż w Polsce Ludowej - ocenia.

Eksperci zwracają uwagę, że choć właściwe organy mają ustawowy czas 60 dni od ogłoszenia ważności referendum na zajęcie się kwestiami poruszanymi w plebiscytach, to nie ma żadnych przepisów prawnych, które mogłyby je do tego zmusić. Oznacza to, że politycy narażają się wyłącznie na odpowiedzialność polityczną przed Polakami, ale prawo niczego im nie nakazuje. - Teoretycznie niezgodne z prawem jest niezajęcie się tymi sprawami przez parlament, ale nie istnieje żaden środek prawny, który by go do tego przymusił. To kwestia dobrych obyczajów i kultury politycznej - mówi prof. Zoll.

Oszczędności i problemy

Na początku września Senat podejmie decyzję w sprawie październikowego referendum, o które wnioskował Andrzej Duda. Ma się ono odbyć w tym samym dniu co wybory parlamentarne. Z wyliczeń przedstawianych przez Krajowe Biuro Wyborcze wynika, że pozwoli to na zaoszczędzenie około 30 milionów złotych. Wrześniowy plebiscyt ma nas kosztować 83 miliony złotych, a październikowy 52 miliony.

Zgodnie z ustawą referendalną wybory i plebiscyt mogą odbywać się w tych samych lokalach i być obsługiwane przez tę samą komisję. Niemniej zdaniem Andrzeja Zolla nie jest to dobre rozwiązanie. - Ten przepis jest niefortunny. Powinny to być odrębne pomieszczenia. Brak tego może przyczynić się do wystąpienia pewnego przymusu psychicznego do zagłosowania również w referendum oraz do zamieszania związanego z frekwencją, która jest w tym wypadku niezwykle istotna - uważa były prezes TK.

Kolejnym problemem jest różnica w godzinach głosowania w wyborach parlamentarnych i referendach. Zgodnie z Kodeksem Wyborczym - posłów i senatorów wybieramy w godzinach 7-21, a w plebiscytach głosujemy od 6 do 22. Przez to może dojść np. do sytuacji, w której obywatel będzie mógł oddać głos w referendum, ale będzie musiał czekać godzinę na wzięcie udziału w wyborach parlamentarnych.

Biuro prasowe Państwowej Komisji Wyborczej informuje, że zasady zostaną ustalone kiedy będzie pewność, że plebiscyt 25 października się odbędzie. - Sędziowie PKW będą rozpatrywać kwestie techniczne referendum i wyborów dopiero po jego zatwierdzeniu przez Senat. Niemniej na pewno będą dwie oddzielne karty do głosowania, a osoby zasiadające w komisjach zostaną odpowiednio przeszkolone i pomogą każdemu biorącemu udział w wyborach - informuje PKW.

Zdaniem doktora Zaleśnego kwestia różnicy w godzinach otwarcia lokali wyborczych nie może zostać skorygowana przez PKW, a obecne różnice wynikają z zaniedbania odpowiedniej nowelizacji ustawy referendalnej podczas wprowadzania Kodeksu wyborczego. - Nie ma prawnej możliwości, żeby bez zmiany Kodeksu wyborczego modyfikować godziny działania komisji wyborczych. Zalecane byłoby żeby zajął się tym parlament i ujednolicił godziny głosowania. Legislacyjnie jest to przepis bardzo prosty do zmiany, można zrobić to dosłownie w ciągu jednego dnia - uważa specjalista.

Mateusz Cieślak, Wirtualna Polska