Wkrótce w pełni się przekonamy, jak nieoptymalna jest nasza konstytucja [OPINIA]

Tekst powstał w ramach projektu WP Opinie. Przedstawiamy w nim zróżnicowane spojrzenia komentatorów i liderów opinii publicznej na kluczowe sprawy społeczne i polityczne.

W trakcie poprzednich rządów PiS setki tysięcy Polaków wyszło na ulice w obronie konstytucji. Słowo konstytucja trafiło na t-shirty, fragmenty ustawy zasadniczej czytane były przy okazji demonstracji, wywołując wielkie wzruszenie ich uczestników. Tamte emocje były zrozumiałe, a protesty w pełni uzasadnione.

PiS, usiłując podporządkować politykom władzę sądowniczą, próbował faktycznie zmienić ustrój państwa, zastąpić demokrację liberalną autorytarną hybrydą na węgierskiej licencji, nie mając do tego koniecznej konstytucyjnej większości. Nie zmienia to jednak faktu, że polska konstytucja z 1997 roku bynajmniej nie tworzy optymalnych dla kraju rozwiązań ustrojowych. Zwłaszcza jeśli chodzi o relacje prezydenta z sejmową większością.

I być może już wkrótce, gdy tylko Karol Nawrocki zacznie urzędować w pałacu przy Krakowskim Przedmieściu, w pełni przekonamy się, jak zła jest pod tym względem polska ustawa zasadnicza.

Demokracje zasadniczo można podzielić na dwa rodzaje: systemy prezydenckie i parlamentarne. W tych pierwszych ludzie wybierają w bezpośrednich wyborach prezydenta i to on jest szefem rządu – tak jak w Stanach Zjednoczonych. W tych drugich, władza wykonawcza spoczywa w ręku premiera odpowiedzialnego przed parlamentem, a prezydent – na ogół wybieralny przez zgromadzenie ustawodawcze - lub monarcha pełni wyłącznie reprezentacyjne i symboliczne funkcje.

Twórcy polskiej konstytucji zamiast któregoś z tych dwóch sprawdzonych wzorców wybrali jednak ekscentryczną hybrydę: gdzie władza wykonawcza zasadniczo spoczywa w rękach odpowiedzialnego przed rządem premiera, ale jednocześnie z prezydentem z bardzo silnym demokratycznym mandatem z bezpośrednich wyborów. Prezydent w naszym systemie nie posiada żadnych narzędzi, by prowadzić jakąkolwiek własną politykę – poza obszarem dyplomatycznym – ale dzięki prawu weta może skutecznie zablokować efektywne prowadzenie polityki większości rządzącej.

Jakie są tego efekty? Takie, że w Polsce do tego, by rządzić, nie wystarczy wygrać wyborów parlamentarnych i zapewnić sobie większość w parlamencie, trzeba wygrać jeszcze prezydenckie. W Wielkiej Brytanii – państwie o najstarszej na świecie tradycji nieprzerwanych parlamentarnych rządów – jest oczywiste, że lider zwycięskiej partii zostaje premierem i może przegłosować w Izbie Gmin zmiany, których przeprowadzenie obiecał wyborcom. W Niemczech podobnym mandatem dysponuje rządząca koalicja co najmniej dwóch partii, zdolna bez większych problemów przegłosować w Bundestagu to, na co umówiła się w umowie koalicyjnej. W Polsce, jeśli nie ma się większości trzech piątych w Sejmie, to mimo wygranych wyborów, przy nieprzychylnym prezydencie, rządząca większość nie jest w stanie przeprowadzić żadnej zmiany.

Widzieliśmy jak dysfunkcjonalne to rozwiązanie po wyborach w 2023 roku. Koalicja 15 października wygrała wybory przy rekordowej frekwencji, zdobywając ponad 11,5 milionów głosów – trzy miliony więcej niż PiS w szczycie swojego poparcia w 2019 roku. Otrzymała bardzo mocny demokratyczny mandat do tego, by po ośmiu latach rządów PiS rozpocząć proces naprawy praworządności. W polskim systemie politycznym to jednak nie wystarczy. By móc zrealizować wolę wyborców w tym obszarze, koalicja musiała albo przekonać do swoich pomysłów prezydenta Dudę – co od początku było niemożliwe – albo wygrać wybory prezydenckie. Co, jak wiemy, jej się nie udało.

Choć w 2023 roku wyborcy bardzo wyraźnie powiedzieli: chcemy usunąć naruszenia praworządności z okresu 2015-23, to ustrój dający prezydentowi prawo weta to uniemożliwił. W efekcie do dziś mamy nierozwiązany problem z neo-KRS i neo-sędziami, a protesty wyborcze rozpatrywać będzie izba Sądu Najwyższego, której status jako niezawisłego sądu jest co najmniej dyskusyjny.

Nie chodzi jednak tylko o spór o praworządność: sytuacja, gdy do dokonania istotnych zmian oprócz wyborów parlamentarnych trzeba też wygrać prezydenckie, radykalnie utrudnia przełożenie woli wyborców na realne prawne i polityczne zmiany, co może skutkować zniechęceniem do demokratycznej polityki. Owszem, można wskazać przypadki, gdy weto prezydenta powstrzymało szkodliwe pomysły rządowej większości. Prezydent Duda słusznie zablokował np. ustawy wymierzone w TVN czy samorządy. Można jednak wyobrazić sobie lepiej działające bezpieczniki: np. wzmocnioną sądową kontrolę konstytucyjności działań rządu albo wymóg większości kwalifikowanej przy głosowaniu ustaw dotyczących np. zakresu władzy samorządów.

Andrzej Duda poza sprawami praworządności podpisywał większość ustaw przychodzących do niego z Sejmu. Prezydent, który nastawiony jest na destabilizację rządowej większości, może niemal całkowicie sparaliżować pracę rządu, blokując każdą jego ustawową inicjatywę. A bez możliwości zmieniania ustaw przez parlamentarną większość stanowiącą jego zaplecze rząd może co najwyżej administrować państwem, ale nie prowadzić realną politykę.

Zwrócił na to uwagę Sławomir Mentzen w wywiadzie z Antonim Dudkiem w trakcie kampanii wyborczej. Lider Konfederacji zauważył, że prawo weta de facto czyni z prezydenta element koalicji rządowej. Bez zgody głowy państwa premier nie może przeprowadzić żadnej ustawy – podobnie jak nie może tego zrobić bez poparcia nawet najmniejszej partii wspierającej jego rząd, jeśli ta dysponuje głosami, bez których nie ma w Sejmie większości. Prezydent może więc nie tylko zablokować legislacyjną agendę rządowej większości, ale też szantażować ją: przyjmijcie ustawy, wychodzące z mojej kancelarii albo będę blokował ważne dla was zmiany prawa.

Jest przy tym oczywiste, że żaden lider parlamentarnej większości nie może zgodzić się na podobny szantaż, bo oznaczałby on polityczne samobójstwo.

Prezydent może też skutecznie utrudnić rządowi realizowanie jego funkcji, blokując nominacje ambasadorskie – co w odniesieniu do niektórych placówek robił Andrzej Duda – i generalskie. Pozycja prezydenta jako nominalnego zwierzchnika sił zbrojnych otwiera zresztą przestrzeń do konfliktów z Ministerstwem Obrony Narodowej, a nawet w najgorszym wypadku do podziału w armii na generałów "MON-owskich" i "prezydenckich", pozostających ze sobą w codziennym konflikcie, na podobnej zasadzie jak "ziobrowscy" prokuratorzy skonfliktowani są z obecnym kierownictwem prokuratury.

Jednocześnie nawet najbardziej wrogo nastawiony do rządowej większości, blokujący wszystkie jej posunięcia prezydent nie ma w polskim ustroju możliwości zrealizowania swojego pozytywnego programu. Konstytucja nie daje mu po prostu do tego narzędzi. W zasadzie jedynym prezydentem, który pod rządami obecnej konstytucji realnie podejmował decyzje na miarę swojego mandatu, był Aleksander Kwaśniewski w okresie, gdy rządziło SLD (1995-7, 2001-5). Co wynikało z tego, że był on jednocześnie – wspólnie z Millerem – współliderem swojego politycznego obozu. Znacznie słabszym prezydentem – choć mającym swoją wyraźną wizję polityki zagranicznej – był Lech Kaczyński, a Komorowski i Duda mieli już bardzo niewielki w porównaniu z siłą ich mandatu wpływ na pozytywny program swoich politycznych obozów.

Jeśli do tej pory nie doszło do całkowitego zblokowania się rządowej większości i prezydenta, to tylko dlatego, że mimo wszystko nie mieliśmy najgorszych prezydentów. Choć od czasu tej między Kwaśniewskim a koalicją AWS-UW każda kolejna kohabitacja – Lecha Kaczyńskiego i koalicji PO-PSL, Dudy i obecnej większości - była gorsza i mniej funkcjonalna niż poprzednia, to żaden prezydent nie próbował użyć wobec rządowej większości opcji atomowej, nie grał aktywnie na paraliż państwa i upadek rządu.

Niestety, można obawiać się, że Karol Nawrocki nie wykaże się podobną odpowiedzialnością i skrupułami. Wskazują na to zarówno jego wypowiedzi, oczekiwania jego obozu, jak i klimat polaryzacji, w którym politykom uchodzą najbardziej antypaństwowe działania, o ile służą one partyjnej logice ich politycznego obozu. Możemy więc wkrótce zatęsknić za konfliktem na linii Duda-Tusk i w pełni przekonać się, jak fatalna jest konstytucja.

Czy to skłoni nas do refleksji nad zmianą ustawy zasadniczej? Niestety nie widać na to szans. W klimacie obecnej polaryzacji trudno o porozumienie w sprawach ustrojowych. Polacy są też przywiązani do bezpośrednich wyborów prezydenckich – budzą one największe emocje i zainteresowanie – i gdy jedna strona zaproponuje wprowadzenie systemu parlamentarnego, z prezydentem wybieranym przez Zgromadzenie Narodowe i pozbawionym prawa weta, druga przedstawi to jako "zamach na demokrację", próbę zablokowania demokratycznej woli Polaków czy "zabetonowania systemu" przez "partiokrację". Jak w najbliższych latach dysfunkcjonalne nie okażą się zapisy naszej konstytucji, najpewniej będziemy się jeszcze z nimi długo męczyć.

Dla Wirtualnej Polski Jakub Majmurek