Szara władza

Widmo krąży nad małą brukselską wioską instytucji europejskich, pomiędzy Berlaymont, wieżowcem Komisji Europejskiej, a siedzibą Parlamentu Europejskiego: widmo afery Abramoffa. Jack Abramoff to amerykański lobbysta, potępiony w Waszyngtonie za to, że smarował łapę kongresmanom, aby zadbać o interesy swoich klientów. Jego skazanie wstrząsnęło Partią Republikańską, pociągając za sobą wycofanie się z życia politycznego Toma DeLaya, lidera republikańskiej większości w Izbie Reprezentantów. Afera wywołała niepokój również w stolicy Europy.

„Gdyby podobny skandal wybuchł w Europie, to jego skutki, jeśli chodzi o odczucia opinii publicznej, byłyby katastrofalne, a wizerunek instytucji unijnych dramatycznie by na tym ucierpiał” – pisał w lutym na łamach „The Wall Street Journal” Siim Kallas, estoński wiceprzewodniczący Komisji Europejskiej. Według ankiety opublikowanej w kwietniu przez „Public Affairs News”, jedno ze specjalistycznych czasopism dla lobbystów, aż czterech na dziesięciu fachowców uważa, że afera Abramoffa może wybuchnąć także w Brukseli, jeśli nie zostaną podjęte odpowiednie środki.

W Brukseli jest co najmniej 15 tys. lobbystów, zgrupowanych na powierzchni trzech, czterech kilometrów kwadratowych w dzielnicy europejskiej. Co daje w przeliczeniu jednego lobbystę na dwóch eurokratów. W liczbach bezwzględnych lobbystów jest tu tylko ciut mniej niż w Waszyngtonie, gdzie działa ich 17 tysięcy. Są oni zorganizowani w ramach 2,6 tys. biur i zespołów: działają w środowisku stowarzyszeń zawodowych, grup interesów, firm consultingowych, kancelarii adwokackich itd. W samym tylko Parlamencie Europejskim zarejestrowało się oficjalnie co najmniej 4750 „reprezentantów interesów”.

Gra idzie o dużą stawkę: 75 proc. norm z zakresu polityki gospodarczej i społecznej, które na co dzień dotyczą europejskich obywateli, przygotowuje się i publikuje właśnie tutaj, zanim zostaną one przeniesione do systemu prawa krajowego państw członkowskich. Od ochrony fok, aż po regulacje dotyczące przemysłu chemicznego – żadna większa sprawa nie wymyka się dziś Brukseli. Pośrednicy zyskują na znaczeniu w czasach, gdy polityczny projekt Unii Europejskiej kuleje – jak dziś. U boku słabej Komisji lobbies rosną w siłę.

Wzrostowi potęgi grup nacisku sprzyjała organizacja pracy na najwyższym szczeblu wspólnoty. Korpus europejskiej służby publicznej jest liczebnie ograniczony (tyle samo urzędników państwowych pracuje w Paryżu), a podejmowane zagadnienia wymagają coraz ściślejszej specjalizacji. Służby Komisji często zwracają się o pomoc do zewnętrznych ekspertów prawnych albo naukowych, torując w ten sposób drogę lobbystom.

Okrągłe stoły doradców, komitety naukowe, grupy ekspertów, zielone księgi, positions papers (oświadczenia o stanowisku zajętym przez państwo członkowskie w danej sprawie – przyp. FORUM), zanim powstanie jakaś regulacja albo dyrektywa, trzeba włożyć ogromny wysiłek w dokonanie uzgodnień. Co daje czasem powód do iście homeryckich batalii, jak działo się to w ostatnich latach odnośnie do definicji słodyczy produkowanych na bazie czekolady, zniesienia stref wolnocłowych albo łapania w sidła zwierząt futerkowych.

– Lobbing ma w Brukseli rangę oficjalnej przeciwwładzy – przyznaje Daniel Guéguen, stary praktyk w tym zawodzie. – Wpływy są znaczne. Ponieważ za plecami widocznej władzy – a więc takich organów, jak Komisja czy Rada – istnieje władza ukryta, ulokowana na niższym poziomie, w komitetach, gdzie redaguje się przepisy wykonawcze. Udany lobbing jest w większym stopniu owocem dyskretnej pracy w fazie przygotowawczej, niż gromkich deklaracji i jawnej próby sił. Niedawna porażka Francji w staraniach o obniżenie podatku VAT dla restauratorów dobitnie tego dowodzi. Wojna lobbystów toczy się również w Parlamencie Europejskim. Grupy reprezentujące partykularne interesy nie omieszkają bronić swoich spraw w gronie europosłów mających możliwość współdecydowania w pewnych dziedzinach. To triumf demokracji uczestniczącej, którego nikt nie kwestionuje: Komisja jest bardzo daleko od „terenu”. A przecież powinna zachować kontakt z rzeczywistością gospodarczą – tłumaczy lobbystka Marion Wolfers. Ona sama reprezentuje interesy
Euro-Toques, sieci łączącej cztery tysiące europejskich szefów kuchni, którzy w imię obrony tradycyjnych produktów chcą mieć coś do powiedzenia w zainicjowanej przez Komisję debacie na temat otyłości i zdrowia publicznego. Za sprawą coraz bardziej zagmatwanych uregulowań oraz procesów globalizacji lobbing stał się w Brukseli obowiązującym wzorcem. – Aby dobrze radzić naszym klientom – wyjaśnia Wim van Velzen z kancelarii Akin Gump – trzeba znać proces decyzyjny. Tyle że tutaj to jest bardziej złożone: trzy ciała (Rada, Komisja i Parlament), 25 państw członkowskich, a europarlament funkcjonuje inaczej niż krajowe zgromadzenia ustawodawcze.

Kolejne rozszerzenia Unii przyspieszyły tę przemianę, burząc Europę stworzoną przez ojców założycieli na francuską modłę. – Nowe państwa członkowskie zrozumiały, że prawo europejskie wpisuje się w system anglosaski, gdzie prawodawca zmienia przepisy w porozumieniu ze społeczeństwem obywatelskim – tłumaczy Jean-Claude Karpeles, autor raportu poświęconego lobbingowi prowadzonemu w Brukseli przez francuskie przedsiębiorstwa. – Krajom rządzonym przez prawo rzymskie, takim jak nasz, trudniej to przyjąć.

Skoro nikt nie podważa samego istnienia lobbies, rodzi się pytanie, na jakich warunkach mają one funkcjonować. W imię przejrzystości liczni fachowcy z tej branży przyjęli kodeksy etyki zawodowej. Zobowiązują one lobbystę, aby mówił, dla kogo pracuje – i już prawie do niczego więcej. – Żadna federacja zawodowa nie może sprzeciwiać się przejrzystym regułom – zapewnia Maria Fernanda Fau, dyrektor ds. marketingu w potężnej organizacji UNICE, europejskim związku pracodawców. – Swoje stanowisko prezentujemy na naszej stronie internetowej, podobnie jak korespondencję z Komisją i listę naszych członków.

Czy trzeba jednak na tym poprzestać? Lobbysta Daniel Guéguen domaga się utworzenia korporacji zawodowej, na wzór innych wolnych profesji. Krytykuje brak przejrzystości przy rozdziale dotacji dla organizacji pozarządowych i innych stowarzyszeń. Ale słychać też bardziej surowe głosy krytyczne. – Lobbing jest karygodny, gdy towarzyszą mu pokrętne argumenty – oznajmia Paul de Clerck, aktywista stowarzyszenia Przyjaciele Ziemi. – To przejaw braku etyki, gdy ktoś grozi dezindustrializacją Europy, jak czynił to w odniesieniu do jednej z dyrektyw Eggert Voscherau, przewodniczący europejskiego lobby przemysłu chemicznego CEFIC, a zarazem wiceprezes koncernu chemicznego BASF. Albo gdy Microsoft kryje się za kampanią na rzecz kreatywności, aby bronić swego stanowiska w sprawie patentów. W powiązaniu z innymi grupami Przyjaciele Ziemi przedstawili pewne propozycje, jak obowiązkowa rejestracja w internecie działających przy Komisji lobbies, które musiałyby ujawniać nazwiska klientów, obszary zainteresowań oraz budżety,
większa przejrzystość ze strony Komisji w procesie wyboru grup, z którymi się konsultuje, ściślejsze przestrzeganie kodeksu etyki zawodowej przez urzędników, których obowiązywałby absolutny zakaz prowadzenia lobbingu w ciągu trzech lat po odejściu z Komisji. Jest bowiem faktem, że niektórzy dyrektorzy generalni czy też rzecznik Komisji zostali zwerbowani zaraz po odejściu z instytucji wspólnotowych. Podobnie były przewodniczący Parlamentu Europejskiego albo trzej dawni sędziowie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, wynajęci niedawno przez Microsoft, aby wspomagać tę amerykańską firmę w batalii prawnej z Brukselą. A w 1999 roku europejski komisarz ds. przemysłu i telekomunikacji Martin Bangemann otwarcie związał się z firmą Telefonica! To już rażące rozluźnienie obyczajów.

– Opuszczając Komisję, sam sobie narzuciłem roczny zakaz uczestnictwa w zebraniach Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji oraz w pracy nad sprawami, które prowadziłem – usprawiedliwia się Peter Guilford, dawny rzecznik Komisji i założyciel – wraz z dwoma innymi byłymi rzecznikami (Michaelem Tschernym i Nigelem Gardnerem) – kancelarii GPlus Europe. Niewątpliwie statut urzędnika europejskiego, który nakazuje „po zaprzestaniu pełnienia funkcji respektować zobowiązania uczciwości i przezorności”, a nawet przewiduje możliwość zakazania nowej działalności, jeśli ma ona związek z dawną pracą, zasługiwałby przynajmniej na sprecyzowanie.

Zresztą można sobie wyobrazić, że każdy urzędnik – i każdy europoseł – byłby zobowiązany do publicznego ujawniania swojego terminarza spotkań z lobbystami, na wzór przepisów zawartych w amerykańskim Lobbying Act. Chociaż takie rozwiązanie, zdaniem fachowców, zachęcałoby tylko dodatkowo do nieformalnych kontaktów.

– W poszukiwaniu kompromisu trzeba prowadzić dyskretne negocjacje. Nie możemy ujawniać publicznie wszystkich naszych spotkań – twierdzi holenderski europoseł Thijs Berman (z Partii Europejskich Socjalistów), który był sprawozdawcą projektu dyrektywy o warunkach hodowli zwierząt.

Jeśli wierzyć zainteresowanym, to pomijając zaproszenia na obiady czy polowania, ryzyko korupcji jest w tym systemie ograniczone. – Brukselska kultura zupełnie temu nie sprzyja – zaklina się jeden z fachowców. Europejscy urzędnicy są dobrze opłacani. Podobnie jak spora część europosłów: aż do 15 tys. euro na czysto, jeśli wliczyć wszystkie korzyści. Ponadto finansowanie partii odbywa się teraz najczęściej ze środków publicznych, w odróżnieniu od amerykańskiego życia politycznego, które przypomina prawdziwe polowanie na prywatnych mecenasów. Także samo urozmaicenie Parlamentu Europejskiego – pod względem narodowości i barw klubowych – miałoby utrudniać wszelkie nieprawidłowości. Wim van Velzen z kancelarii Akin Gump, były europoseł, boi się biurokratycznych kontroli i woli polegać na czujności parlamentarnych kolegów: Kiedy poseł z innej formacji politycznej wyczuwa coś złego, nie waha się tego napiętnować. A jednak europosłowie są dalecy od przestrzegania zasad przejrzystości, czego obywatele mieliby prawo
od nich oczekiwać. Dowodzi tego szybki przegląd oświadczeń majątkowych, do których istnieje otwarty dostęp. Ogromna większość posłów nie ma nic do zadeklarowania. Niektórzy, jak Francuzka Marielle de Sarnez, wydają się tak mało tym przejmować, że dopiero redakcja „L’Express” musiała zwrócić uwagę w jej biurze poselskim, iż stosowna deklaracja w ogóle nie jest dostępna na stronie internetowej Parlamentu, choć wymagają tego przepisy – usterka informatyczna w tym wypadku. Socjalista Michel Rocard jest bardziej otwarty: deklaruje samochód z kierowcą, przysługujący mu jako byłemu premierowi Francji, oraz biuro przydzielone przez belgijską spółkę, którą bezpłatnie kieruje. Ale co do reszty, to mnożą się niejasności: prawa autorskie, honoraria za prelekcje – bez uściśleń.

Europosłowie zachowują szczególną powściągliwość, jeśli chodzi o ich kontakty z lobbies: na ogół o niczym takim nie ma mowy. Do wyjątków należy Irlandczyk Jim Higgins, który wymienia w swoim oświadczeniu bilet w obie strony na trasie Dublin–Hongkong i sześć noclegów w hotelu Grand Hyatt – na koszt Chińskiej Republiki Ludowej. Albo Brytyjczyk Giles Chichester, który ujawnia, podając także daty, zaproszenie do francuskiego ośrodka jądrowego w Marcoule wystosowane przez Komisariat Energii Atomowej, wizytę w zakładzie składowania gazu we francuskim Lussagnet na koszt koncernu Total albo wyjazdy na konferencje energetyczne w Pradze i Rejkiawiku (odpowiednio na zaproszenie czeskiej spółki energetycznej CEZ oraz islandzkiego ministerstwa przemysłu). Jak dotąd nic rażącego. Skrupulatność Brytyjczyka skłania go nawet do zadeklarowania dwóch biletów na męski finał Wimbledonu 4 lipca 2004 roku, podarowanych przez Imperial Tobacco. Albo dwóch miejsc w werońskiej operze na spektakl „Nabucco” 25 lipca 2002 roku (na
zaproszenie GlaxoSmithKline). Rzadki przykład przejrzystości. Ilu innych europosłów przyjmuje podobne korzyści? Czy opinia publiczna nie powinna o tym wiedzieć? – Zaledwie się rozeszło, że będę sprawozdawcą projektu reform działalności statystycznej, a już lobby rolnicze zaproponowało mi, że napisze za mnie raport – irytuje się Austriak Hans-Peter Martin. – Parlamentarzyści oraz urzędnicy regularnie otrzymują oferty tego typu. Opinia publiczna byłaby przerażona, gdyby się dowiedziała, jak to wszystko funkcjonuje. Liberałowie i Zieloni starli się z sojuszem chrześcijańskich demokratów i socjaldemokratów odnośnie celowości reformy. – Reguły w Parlamencie Europejskim nie są dość ścisłe – twierdzi Claude Turmes, luksemburski europoseł z ramienia Zielonych. – Poseł Klaus-Heiner Lehne występował w sprawie ochrony patentów i programów komputerowych, a jego kancelaria w Niemczech ma umowę z dużą firmą programistyczną. Francuzka Janelly Fourtou złożyła trzy poprawki do tej dyrektywy, gdy tymczasem jej mąż
przewodniczył radzie nadzorczej koncernu Vivendi Universal. Uważam to za nieprzyjemne zbiegi okoliczności i powiadomiłem biuro Parlamentu, które przyjęło to do wiadomości. Bez reakcji. W oczekiwaniu na hipotetyczną reformę Parlamentu Komisja podjęła próbę umoralnienia i nadania większej przejrzystości grze lobbystów – ale bez przesadnego pośpiechu. Po dużych opóźnieniach komisarz Kallas miał rozpocząć 3 maja debatę na ten temat, publikując „Zieloną księgę”. I rozpętując lobbing na rzecz lobbystów.

JEAN-MICHEL DEMETZ © L’Express, 4.05.2006