Prezydent z premierem, jak pies z kotem

O tym, jak źle postrzegane są relacje między prezydentem i premierem, świadczą chociażby badania opinii publicznej. Większość Polaków badanych w grudniu przez TNS OBOP (59%) stosunki i współdziałanie prezydenta i premiera ocenia jako złe. Tylko jedna czwarta (23%) ocenia je jako dobre. Możemy się spodziewać, że liczba negatywnych ocen jeszcze wzrośnie.

O co ostatnio poszło prezydentowi i premierowi? O ministra spraw zagranicznych Radka Sikorskiego, który został wezwany do prezydenta na konsultacje w sprawie "podstawowych założeń polskiej polityki zagranicznej". Z powodu wezwania prezydenta Sikorski przerwał wizytę w Brukseli i wrócił do Warszawy. Okazało się, że nie musiał tego robić, bo sprawa wcale nie była taka pilna.

Nowy konflikt wybuchł, jeszcze zanim ucichła poprzednia awantura rozpoczęta podczas żałoby narodowej, o to, kto i kiedy powinien poinformować prezydenta o katastrofie samolotu wojskowego, w której zginęło 20 żołnierzy. Donald Tusk przyznał wówczas, że „to rzecz wysoce niestosowna, aby politycy skakali sobie do oczu w związku z tragedią, jaka dotknęła tyle polskich rodzin”. Minister w Kancelarii Prezydenta Michał Kamiński zapewnił, że "nie było intencją prezydenta, by robić "afery", z faktu, że nikt go na czas nie poinformował o wypadku samolotu CASA".

„Próba sił” już podczas zaprzysiężenia

Niespodziewany wynik przyspieszonych wyborów - odsunięcie od władzy PiS i wygrana PO, zakończył dwa lata harmonii między dwiema najważniejszymi osobami w państwie, kiedy władzę wspólnie sprawowali bracia Kaczyńscy. Doszło do koabitacji, czyli współistnienia w obrębie władzy wykonawczej prezydenta i premiera wywodzących się z przeciwnych obozów politycznych. O tym, że będzie to trudna koabitacja, wiadomo było niemal od początku. Wskazywała na to już sama uroczystość desygnowania premiera z PO przez wywodzącego się z PiS prezydenta, która trwała pół minuty, a rozmowa obu polityków – tylko minut kilkanaście. Lech Kaczyński nigdy też nie pogratulował zwycięstwa wyborczego Tuskowi. Bardzo szybko doszło do pierwszej konfrontacji w związku z mianowaniem szefa dyplomacji, Radosława Sikorskiego. Z tej pierwszej „próby sił”, Donald Tusk, w ocenie komentatorów, wyszedł jako silny premier. Czy czeka nas ciągłe „przeciąganie liny”?

Na pewno można spodziewać się problemów we współpracy prezydenta i rządu w obszarach polityki gospodarczej i społecznej – pomysłom premiera prezydent zawsze może zarzucić, że są zbyt „liberalne”. Przede wszystkim jednak „wymiana ciosów”, tak jak do tej pory, będzie następować w dziedzinie polityki zagranicznej, która ostatnio stała się obszarem szczególnego zaangażowania Lecha Kaczyńskiego. To może okazać się najbardziej szkodliwe, bo przynajmniej za granicą najważniejsi polscy politycy powinni mówić jednym głosem. Prezydent oczywiście może też korzystać z prawa wetowania ustaw, bo choć rządowa koalicja dysponuje stabilną większością głosów w Sejmie, nie ma jednak większości pozwalającej znosić prezydenckie weto. Na razie jednak nie miał okazji z tego prawa skorzystać.

Prezydent nie chce być "notariuszem"

Wydaje się, że jednym z głównych źródeł konfliktów na linii rząd-prezydent jest obecne uregulowanie konstytucyjne: kontrast między skromnymi uprawnieniami prezydenta a jego silnym mandatem (głosowanie powszechne). Prezydent nie chce pełnić wyłącznie funkcji reprezentacyjnej, zresztą także społeczeństwo wiele od niego oczekuje. Tak motywacje prezydenta tłumaczył Michał Kamiński. - Prezydent zgodnie z konstytucją nie jest "typem notariusza" – mówił Kamiński. - Próba określenia roli prezydenta jako notariusza, jako tego, jak chciałby pan premier, który ma "siedzieć cicho" i przybijać pieczątki (...) jest sprzeczna z prawem - dodał. Jednak z sytuacją koabitacji w polskim systemie politycznym mieliśmy już do czynienia kilkakrotnie od 1989 roku i nigdy nie dochodziło do tak gwałtownych konfliktów na linii prezydent-premier.

Od lipca 1989 roku do grudnia 1990 roku prezydent Wojciech Jaruzelski musiał współpracować z Tadeuszem Mazowieckim z „Solidarności”. Można było się spodziewać, że będzie torpedować działania premiera reformującego kraj, a tymczasem współpraca układała się bezproblemowo. (Jaruzelski był jednak wybrany nie przez Naród, ale Zgromadzenie Narodowe).

Najwięcej sytuacji konfliktowych miało miejsce, kiedy Lech Wałęsa w latach 1993-1995 musiał współrządzić najpierw z Waldemarem Pawlakiem, a potem z Józefem Oleksym z koalicji SLD-PSL. Wałęsa dążył do maksymalnego wzmocnienia ośrodka prezydenckiego, to z tego okresu pochodzi określenie falandyzacja prawa, czyli takie interpretowanie (wykładnia) prawa, by możliwie zwiększyć kompetencje prezydenta. Narastający konflikt z prezydentem charakteryzował także wcześniejszy okres premierostwa Jana Olszewskiego z Porozumienia Centrum. Rząd Olszewskiego upadł 4 czerwca, w tzw. noc teczek, po ujawnieniu przez szefa MSW Antoniego Macierewicza archiwaliów SB - listy polityków, figurujących w archiwach MSW jako konfidenci komunistycznych służb specjalnych.

Po uchwaleniu obecnie obowiązującej Konstytucji, to Aleksander Kwaśniewski w latach 1997-2001 musiał układać sobie współpracę z Jerzym Buzkiem z koalicji AWS-UW. Kwaśniewski w przeciwieństwie do swojego poprzednika wykazał wiele dobrej woli we współpracy z szefem rządu z opozycji, zrażając tym często do siebie przedstawicieli własnej opcji politycznej. Okres koabitacji prezydenta z rządem w latach 1997–2001, nie był więc czasem ostrych starć z tego powodu, że po obu stronach przeważała wola poszanowania uzyskanych w państwie, dzięki jej postanowieniom, pozycji ustrojowych. Z kolei następująca po tym okresie „szorstka przyjaźń” Leszka Millera z Aleksandrem Kwaśniewskim, wywodzących się z tego samego ugrupowania, stała się niemal symbolem ostrych sporów na linii rząd-prezydent. W przeszłości często było tak, że prezydentom i premierom z przeciwnych ugrupowań politycznych współpraca układała się lepiej niż gdyby byli z tej samej partii.

Francuski rodowód

Instytucję cohabitation, czyli ‘współzamieszkiwania’ stworzyła V Republika Francuska. We francuskiej konstytucji napisanej dla de Gaulle’a prezydent Francji posiada dużą władzę, system ten nazywany jest półprezydenckim (semi-présidentiel). Jeżeli w parlamencie dominuje prezydencka frakcja polityczna, to on decyduje, kto będzie premierem oraz określa cele polityczne rządu, może też rozwiązać parlament w dogodnym dla siebie terminie. Kiedy jednak frakcja prezydencka stanowi mniejszość w parlamencie, głowa państwa jest zmuszona wyznaczyć premiera z opozycji. Pojęcia „koabitacja” po raz pierwszy użyto w odniesieniu do współrządzenia prezydenta socjalisty François’a Mitterranda i konserwatywnego premiera Jacquesa Chiraca z lat 1986-88.

Okres ten obfitował we wzajemne złośliwości obu panów, ponieważ prezydent z premierem osobiście się nie znosili. Podczas szczytu G7 w Tokio, pokłócili się na przykład o to, kto usiądzie na jednym krześle, które przygotowali Japończycy. Później koabitacja wystąpiła w następujących konstelacjach: prezydent socjalista François Mitterrand i premier Édouard Balladur z RPR (1993-95), prezydent Jacques Chirac i Lionel Jospin z PS (1997-2002) – wszystkie one miały jednak już łagodniejszy przebieg.

Obowiązek współdziałania po stronie prezydenta

Polski system polityczny w przeciwieństwie do systemu francuskiego jest systemem parlamentarno-gabinetowym – to Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP (art. 146 Konstytucji), a więc faktycznie rządzi. Przy czym prezydent reprezentuje państwo w stosunkach zewnętrznych, ale art. 133 precyzuje, że w tym względzie prezydent musi współdziałać z szefem rządu i „właściwym ministrem”. Jak zauważa konstytucjonalista prof. Piotr Winczorek, obowiązek współdziałania Konstytucja nakłada przede wszystkim na prezydenta, a nie na premiera. Ze strony premiera padają zapewnienia, że jest gotów współpracować z prezydentem „w każdej istotnej dziedzinie” oraz, że ministrowie jego rządu i on wykazują "maksymalną cierpliwość i wyrozumiałość wobec niektórych nietaktów ze strony Kancelarii Prezydenta". Za prezydenta mówi Michał Kamiński, stwierdzając dokładnie to samo.

Choć prezydent jest formalnie bezpartyjny, trudno oczekiwać by pałał większą miłością do ugrupowania Tuska niż do partii brata. Zwłaszcza, że Lech Kaczyński był prezesem PiS w latach 2001-2003 (następnie pełnił funkcję prezesa honorowego). Wystąpił z partii 3 czerwca 2006, ale rezygnując z członkostwa w partii, nie rezygnował z idei, która połączyła zwolenników PiS. Dotychczas jednak dobrą praktyką było, że prezydent starał się zachowywać neutralność w odniesieniu do innych ugrupowań obecnych w parlamencie. Jak wynika z sondażu "Rzeczpospolitej", przeprowadzonego przez GfK Polonia, aż połowa Polaków w ostatnich sporach między szefem rządu a prezydentem, przyznaje rację premierowi. To prezydent musi więc zadbać o to, by jego działania były lepiej postrzegane przez społeczeństwo, by ta tendencja się nie pogłębiała.

Joanna Stanisławska, Wirtualna Polska