Obietnice Dudy. Eksperci nie pozostawiają złudzeń

Koabitacja hamulcem

W trakcie kampanii wyborczej Andrzej Duda zapowiadał m.in. obniżenie wieku emerytalnego, podwyższenie kwoty wolnej od podatku, przyznanie 500 zł na drugie i każde kolejne dziecko czy pomoc dla frankowiczów. Abstrahując od aspektów ekonomicznych takich działań, w obecnym ustroju politycznym Polski prezydentowi brakuje środków prawnych do ich wprowadzenia. Konieczna jest współpraca z rządem.

Duda tak naprawdę zapowiadał wyłącznie inicjatywy ustawodawcze w tych materiach. Wydaje się jednak, że Polacy nie oczekują złożenia projektów ustaw, ale ich wejścia w życie. Tu zaczynają się schody. - Zdaję sobie sprawę, jakie są kompetencje prezydenta. Może składać projekty ustaw, ale w oczywisty sposób nie jest w stanie każdej przygotować sam - podkreślał Duda podczas podróży po kraju.

Uprawnienia głowy państwa, wynikające z Konstytucji RP, ograniczają pole jego działań i zmuszają go do współdziałania z rządem. Tymczasem Duda jeszcze na dobre nie objął urzędu, a już pojawiły się pierwsze tarcia między nim a premier Ewą Kopacz. Co najmniej przez najbliższe trzy miesiące będziemy mieli w Polsce do czynienia z koabitacją - czyli stanem, w którym dwa elementy władzy wykonawczej - prezydent i rząd - pochodzą z odmiennych opcji politycznych.

- Obecny układ jest niefortunny dla współdziałania rządu i prezydenta, bo w czasie poprzedzającym wybory będzie przeważał duch rywalizacji - mówi WP konstytucjonalista dr Ryszard Piotrowski z UW. Ekspert wskazuje, że do efektywnego rządzenia Andrzej Duda potrzebuje zwycięstwa Prawa i Sprawiedliwości w październikowych wyborach. Formalnie i prawnie wtedy nic się nie zmieni, ale praktycznie - bardzo dużo.

Premier siedzi za kierownicą

Kto w obecnym systemie politycznym jest ważniejszy: prezydent czy rząd z premierem na czele? - Prezydent ma władzę jak pasażer jadący obok kierowcy. Przyjemne miejsce, wygodne, z dobrym widokiem, ale za kierownicą siedzi premier. W zasięgu ręki pasażera jest wyłącznie hamulec ręczny - ocenia w rozmowie z WP dr Flis. - Jeśli szef rządu jedzie w tę samą stronę, to głowa państwa może przybrać rolę pilota. Wtedy jest szansa, że stworzą zgrany duet. Jeśli premier woli inną trasę, to Andrzej Duda może tylko zaciągnąć hamulec albo się poawanturować - dodaje.

Politolog nawiązuje w ten sposób do faktycznych kompetencji prezydenta w procesie prawodawczym. Konstytucja wskazuje, że posiada on jedynie inicjatywę ustawodawczą oraz weto prezydenckie, które w powyższej metaforze eksperta oznacza zaciągnięcie ręcznego. Niemniej nawet zablokowana przez głowę państwa ustawa ma szanse wejść do polskiego porządku prawnego, jeśli zostanie przegłosowana większością 3/5 w Sejmie. Alternatywną decyzją zamiast weta jest możliwość skierowania zatwierdzonej przez parlament ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. W ten sposób prezydent realizuje swoją funkcję "strażnika konstytucji".

Prezydent ma prawo inicjatywy ustawodawczej, ale następnie traci on niemalże zupełnie kontrolę nad dalszym tokiem prac. Do wejścia ustawy w życie potrzebna jest jeszcze zgoda obu izb parlamentu. Podczas stanu koabitacji praktycznie niemożliwe jest przeforsowanie ustaw niepopieranych przez większość sejmową. Eksperci wskazują dlaczego, mimo ograniczonych kompetencji, kandydaci obiecują tak wiele w kampaniach wyborczych.

- Głowa państwa ma inicjatywę ustawodawczą w niemalże wszelkich sprawach. W związku z tym może dużo zapowiadać i w zasadzie nie ponosi za to żadnej odpowiedzialności, więc z tego korzysta. Robi to dlatego, że mamy do czynienia z wyborami bezpośrednimi i dochodzi do ostrej rywalizacji - powiedział WP dr Rafał Chwedoruk z UW. - Demagogia i brak odpowiedzialności za słowa to problemy naszej kultury politycznej i wina młodej demokracji - dodaje politolog. Wtóruje mu dr Flis. - Nie da się wygrać wyborów, nie obiecując wielu rzeczy. To jest problem polskiej władzy - rozejścia się faktycznych kompetencji prezydenta i jego domniemanej roli, przypisywanej mu w kampanii - powiedział.

Przepisy prawne dają prezydentowi w Polsce przede wszystkim kompetencje symboliczne i reprezentacyjne. - Przypinanie orderów pozwala mu błyszczeć i utrzymywać poparcie. Natomiast oznacza to rezygnację z pełnienia realnej władzy. Jego wpływ na kształtowanie polityki wewnętrznej jest znikomy - ocenia dr Sergiusz Trzeciak, autor książki "Drzewo kampanii wyborczej". Konstytucja mówi nawet o przeniesieniu odpowiedzialność za podpisane przez prezydenta akty prawne na radę ministrów, przewidując obowiązek kontrasygnaty, czyli podpisu prezesa rady ministrów. Przepisy nie mówią nic o odmowie kontrasygnaty, ale teoretycy prawa wskazują, że w takim przypadku rząd powinien podać się do dymisji.

Art. 144 Konstytucji RP wymienia 30 prerogatyw prezydenta, które są jego kompetencjami wyłącznymi, niewymagającymi kontrasygnaty. Są to uprawnienia do m.in. stosowania prawa łaski, wręczania orderów i odznaczeń czy nadawania obywatelstwa polskiego. Jednakże już np. możliwość zarządzenia referendum ogólnokrajowego przez prezydenta jest uzależniona od zgody, którą musi wyrazić Senat.

Polityka zagraniczna "na spółę"

Okres poprzedniej koabitacji miał miejsce za rządu Donald Tuska i prezydentury Lecha Kaczyńskiego. Problem ze współpracą był zwłaszcza widoczny w kwestii prowadzenia polityki zagranicznej - nie tylko, w jakim ma ona iść kierunku, ale też kto miałby nią dowodzić.

Uprawnienia prezydenta i rządu w polityce zagranicznej ocenił prof. Edward Haliżak, specjalista ds. międzynarodowych z UW. - Prowadzenie polityki zagranicznej, planowanie i ustalanie jej priorytetów to domena rządu. Rozwiązuje on konkretne problemy polityczne, ekonomiczne i kulturalne. Potwierdza to fakt, że corocznie minister spraw zagranicznych wygłasza expose przed parlamentem, podczas którego podsumowuje swoje działania i mówi o rządowej strategii polityki zagranicznej - powiedział w rozmowie z WP.

Jednym z najpoważniejszych ówczesnych konfliktów był spór o to, kto powinien brać udział w posiedzeniach Rady Europejskiej. Lech Kaczyński upierał się, że to on, a nie szef rządu, powinien reprezentować Polskę. Andrzej Duda często podkreśla, jak dużym dla niego autorytetem jest tragicznie zmarły prezydent. - Lech Kaczyński uzurpował sobie prawo do reprezentowania Polski w każdej sferze stosunków międzynarodowych. Tymczasem to premier odpowiada za relacje z Unią Europejską - uważa prof. Haliżak.

Według niego, konstytucja i praktyka wytworzyła dla prezydenta swoistą sferę własnych kompetencji. - Ukształtowała się specyficzna rola prezydenta, wynikająca z faktu, że jest on zwierzchnikiem sił zbrojnych i odpowiada za kwestię bezpieczeństwa. Dlatego reprezentuje Polskę na szczytach NATO. Praktyka ta wywodzi się od prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego. Prezydent jeździ też na sesje Zgromadzenia Ogólnego ONZ, bo tam spotyka się z głowami innych państw, a zwłaszcza z nimi ma kreować relacje - dodaje ekspert.

Polsce potrzebna zmiana systemu politycznego?

Coraz częściej pojawiają się głosy mówiące o zmianie polskiego systemu politycznego, co jednak wiązałoby się z trudną do przeforsowania zmianą konstytucji. Nowy system miałby ostatecznie określić w czyich rękach spoczywa realna władza w kraju - prezydenta czy rady ministrów. - Lepiej, kiedy przyjmuje się system prezydencki bądź kanclerski. Takie określenie władzy jest bardziej czytelne - mówi WP dr Trzeciak. System prezydencki gwarantowałby prezydentowi jednoczesną funkcję szefa rządu, co dałoby mu pełną kontrolę w realizacji polityki wewnętrznej. Natomiast system kanclerski zepchnąłby jego rolę wyłącznie do pełnienia funkcji reprezentacyjnych.

W systemie politycznym zastosowanym w Niemczech prezydent ma pełnić głównie funkcję koncyliacyjną. Zdaniem dr Flisa w Polsce deklaracje głów państw o wcielaniu się w taką rolę to fikcja. - Prezydenci przy takim systemie wyborczym nigdy nie będą ponadpartyjni. Historia pokazuje, że stosowali weto głównie wtedy, kiedy byli w koabitacji - przypomina. - Prezydent, który twierdzi, że oddał legitymację partyjną, jest jak alkoholik, który nie pije - puentuje politolog. Jego zdaniem najrozsądniejszy dla Polski byłby system kanclerski, w którym prezydent pełniłby rolę arbitra i mediatora. Niemniej wtedy nie powinien on być wybierany w wyborach powszechnych.

- Słuszna mogłaby być rezygnacja z wyborów prezydenckich bezpośrednich, ale Polacy są już zbyt do nich przyzwyczajeni - zauważa dr Chwedoruk. - Obecnie jesteśmy pomiędzy system prezydenckim a kanclerskim. W związku z tym w kampanii pretendent zachowuje się jak kandydat na prezydenta USA, a faktyczna jego władza w Polsce jest taka, że może niewiele więcej niż prezydent Niemiec - dodaje. Ekspert neguje zasadność wprowadzenia systemu prezydenckiego w naszym kraju. - Jest zbyt niebezpieczny dla Polski. Jesteśmy młodą demokracją i dużym ryzykiem jest nadmiernie silny ośrodek władzy wykonawczej. Widać to na przykładzie byłych państw bloku radzieckiego, które wprowadziły taki system u siebie - zauważa politolog.

Zdaniem konstytucjonalisty dr. Piotrowskiego obecny ustrój polityczny jest optymalny, bo daje wiele możliwości. - Pod rządami obecnej konstytucji możemy mieć zarówno system parlamentarny, jak i prezydencki. Jeśli ugrupowanie utożsamiające się z głową państwa wygra wybory do Sejmu, to wtedy - mimo że istnieje rząd - mamy do czynienia z systemem quasi-prezydenckim. Kiedy dochodzi do koabitacji - mamy klasyczny system parlamentarny. To stawia wysoko poprzeczkę przed ugrupowaniami, jeśli chcą objąć pełnię władzy - wyjaśnia.

- Odwzorowywanie rozwiązań innych krajów nie jest dobre, bo ustroje wynikają z doświadczeń historycznych. Polski ustrój i konstytucja wywodzi się z naszej tradycji, która jest "sejmocentryczna". Rzeczpospolita Obojga Narodów, czyli najwspanialszy czas w naszej historii, opierała się na demokracji i pluralizmie. Wprawdzie dla 10 proc. obywateli, ale jednak. Jesteśmy krajem mającym złe doświadczenia autorytarne, a systemy prezydenckie nie zawsze się sprawdzają: przykładami są Ameryka Południowa czy kraje Europy Wschodniej - uważa ekspert.

Mniej władzy - więcej poparcia

Sondaże przewidują zwycięstwo PiS w jesiennych wyborach do Sejmu, więc prawdopodobny wydaje się stan rzeczy, w którym głowa państwa i rząd będą mieli wspólne polityczne korzenie. Taki układ w parlamencie znacząco ułatwi Andrzejowi Dudzie wprowadzenie do porządku prawnego obietnic wyborczych.

Dr Trzeciak uważa, że jeśli jednak scenariusz byłby inny i przez najbliższe lata mielibyśmy do czynienia z koabitacją, to głowom państwa taki układ może się opłacać. - Prezydent, dzięki małej ilości kompetencji, może cieszyć się większym zaufaniem niż rząd. W pewnym sensie opłaca mu się dystansować i nie wchodzić w tematy kontrowersyjne. Dla prezydenta lepiej jest stawiać się w roli pierwszego obywatela i reprezentanta kraju - podsumowuje.

Mateusz Cieślak, Wirtualna Polska