Ustawa antyterrorystyczna - pierwszy taki akt prawny w polskiej historii

Ustawa antyterrorystyczna jest pierwszym takim aktem prawnym w polskiej historii, ale kolejnym w Europie. - Nie mam wątpliwości, że ustawa antyterrorystyczna powinna zostać przyjęta. Polski projekt jest podobny do rozwiązań znanych z Europy - mówi Wirtualnej Polsce prof. Kuba Jałoszyński, były zastępca dyrektora Centralnego Biura Śledczego i wykładowca Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie.

Stąd też minister Mariusz Kamiński mówił: - Widzimy, co się dzieje na zachodzie Europy - regularnie dochodzi do zamachów, a my mamy udawać, że nas to nie dotyczy, bo nad Wisłą nie wybuchają bomby?

Eksperci od lat mówili, że potrzebne są nowe rozwiązania prawne ws. walki z terroryzmem. Prawo i Sprawiedliwość takie przygotowało, ale projekt wzbudza sporo kontrowersji. Bo choć Polska na mapie ataków terrorystycznych pozostaje zieloną wyspą, to ustawa antyterrorystyczna stworzona jest z myślą o rosnącym w przyszłości ryzyku. Zbliżający się szczyt NATO w Warszawie (8 i 9 lipca) i Światowe Dni Młodzieży w Krakowie (27-31 lipca) sprawiają, że ekipa rządząca chce jak najszybciej przepchnąć ustawę przez Sejm i to bez vacatio legis.

Ustawa wzmacnia służby także dlatego, że powstawała pod okiem ministra koordynatora ds. służb specjalnych Mariusza Kamińskiego (PiS) i jego zastępcy Macieja Wąsika (PiS). Obaj są ludźmi z pogranicza polityki i służb - pracowali razem w CBA, są posłami i urzędnikami w kancelarii premiera.

ABW bierze odpowiedzialność

Teraz nadzorowana przez nich ABW ma przejąć odpowiedzialność za przeciwdziałanie terroryzmowi i koordynować politykę antyterrorystyczną państwa, a także prowadzić wszelkie jej analizy.

Jeśli już jednak do zamachu by doszło, to odpowiedzialność za walkę z napastnikami i skutkami ataku spada na MSWiA.

Agencja ma ponad pół miliarda złotych budżetu rocznie - nowe obowiązki zapewne te kwotę podniosą. Do sfinansowania ABW będzie bowiem miała realizację nowych obowiązków. Cel jest prosty: abyśmy nie mieli w Warszawie ani Brukseli, ani Paryża - w uzasadnieniu napisano to wprost.

Gdy wybuchają bomby wysadzane przez zamachowców, nie ma wątpliwości, że to akt terroru. Ale definicja „zdarzenia o charakterze terrorystycznym” nie jest tak oczywista. W ustawie zarysowano ją szeroko: sytuacja, co do której istnieje podejrzenie, że powstała na skutek przestępstwa o charakterze terrorystycznym lub zagrożenie zaistnienia takiego czynu.

Taką definicję oprotestował Rzecznik Praw Obywatelskich dr Adam Bodnar. Według niego skoro nie wskazano, w jakiej procedurze stwierdzać, że istnieje podejrzenie zaistnienia aktu terroru, to środki nadzwyczajne mogą być nadużywane.

Dla porównania: we Francji ustawę antyterrorystyczną uchwalono w 2006 r., a niedawno rozszerzono definicję przestępstwa terrorystycznego - obecnie aktem terroru we Francji jest nie tylko atak, ale i przygotowanie do popełnienia przestępstwa terrorystycznego przez m.in. posiadanie niebezpiecznych przedmiotów lub substancji, prowadzenie szkoleń z produkcji ładunków wybuchowych, uczestniczenie w dyskusjach internetowych nt. związane z realizacją terrorystycznych zamiarów czy przebywanie w strefie działań ugrupowań terrorystycznych.

W Polsce w rzeczywistości ocena, czy coś ma związek z terroryzmem czy nie, należeć będzie do szefa ABW i ministra koordynatora ds. służb specjalnych, w oparciu o przesłanki zawarte w ustawie. Co prawda w projekcie rozporządzeniu szefa MSWiA wskazany jest katalog zdarzeń o charakterze terrorystycznym, ale ten akt wykonawczy można zmienić ekspresowo, a i tak służyć ma głównie do klasyfikacji informacji przekazywanych do ABW.

W projekcie rozporządzenia wskazano, że „informacja o utracie bądź kradzieży polskich dokumentów tożsamości” jest zdarzeniem o charakterze terrorystycznym. Podobnie jak i ta o podejrzeniu zawarciu fikcyjnego małżeństwa Polaka z osobą pochodzącą z państw podwyższonego ryzyka. Katalog jest zatem bardzo obszerny i nieoczywisty.

Szef ABW ma prowadzić wykazu osób mogących mieć związek ze zdarzeniami o charakterze terrorystycznym.

- To jest standard i prosty wniosek z 11 września. Amerykanie przyznali się, że mieli tak rozproszone kompetencje i informacje, że nie byli w stanie skoordynować własnych działań. Jeśli narzędzie ma być skuteczne, to musi znajdować się w jednym ręku - mówi WP prof. Kuba Jałoszyński.

Co konkretnie ma się w tym wykazie osób znajdować? O tym decydować ma szef ABW.

RPO jednak ostrzega: - Brak jakichkolwiek procedur umożliwiających kontrolę zasadności zamieszczenia danej osoby w wykazie może oznaczać, że znajdą się w nim osoby, które nie powinny się tam znaleźć i którym nie będą przysługiwały żadne środki prawne w tym zakresie. Żaden organ państwowy też nie będzie odpowiedzialny za weryfikację prawidłowości ustaleń ABW.

Z innych ważnych uprawnień: szef ABW będzie miał nieodpłatny, zdalny dostęp do danych i informacji zgromadzonych w rejestrach publicznych i ewidencjach. ABW będzie mieć też dostęp do informacji objętych tajemnicą bankową, ale i zgromadzonych przez ubezpieczycieli, fundusze inwestycyjne, biura maklerskie i kasy oszczędnościowe. A także do danych medycznych zgromadzonych w NFZ.

Tu warto odnotować, że w przywiązanych do praw człowieka Niemczech w 2015 r. przedłużono o pięć lat obowiązywanie ustawy przyjętej po zamachach z 11 września. Daje ona służbom duże uprawnienia przy korzystaniu z danych przewoźników lotniczych, banki oraz przedsiębiorców telekomunikacyjnych.

W sprawach dot. terroryzmu służby będą mogły dokonywać przeszukań i zatrzymań o dowolnej porze, a nie wyłącznie między godz. 6 a 22. Ponadto jeśli uprawdopodobnione będzie podejrzenie, że ktoś miał związek z przygotowywaniem ataku, to za zgodą sądu może trafić na 14 dni do aresztu nie będąc przy tym oskarżonym.

Dla porównania: w Wielkiej Brytanii można zastosować tymczasowy areszt bez przedstawienia zarzutów na okres do 28 dni w przypadku uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa o charakterze terrorystycznym. A na Słowacji można zatrzymać osobę podejrzewaną o terroryzm na 4 doby.

W ustawie antyterrorystycznej - a nie rozporządzeniu jak dotychczas - zdefiniowano cztery poziomy zagrożenia terrorystycznego i w cyberprzestrzeni.

Pierwszy: gdy uzyskano informację o możliwości wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym, którego rodzaj i zakres jest trudny do przewidzenia.

Drugi: w przypadku zaistnienia zwiększonego i przewidywalnego zagrożenia wystąpieniem zdarzenia o charakterze terrorystycznym, jednak konkretny cel zdarzenia nie został zidentyfikowany.

Trzeci: w przypadku wystąpienia zdarzenia potwierdzającego prawdopodobny cel zdarzenia o charakterze terrorystycznym, godzącego w bezpieczeństwo lub porządek publiczny. Albo: w razie uzyskania wiarygodnych i potwierdzonych informacji o planowanym ataku.

Czwarty: w przypadku wystąpienia zdarzenia o charakterze terrorystycznym lub gdy uzyskane informacje wskazują na zaawansowaną fazę przygotowań do takiego ataku.

Decydować o ich wprowadzeniu ma premier. Jednak w wyjątkowych sytuacjach mógłby to uczynić także szef MSWiA.

Tajność informacji wywiadowczych - zwłaszcza wobec zagrożenia - sprawia, że do końca może nie być jasności, czy poziom alarmowy jest wprowadzany zasadnie. - Do podwyższania stopnia zagrożenia terrorystycznego muszą przecież zaistniej jakieś przesłanki, nawet jeśli będą tajne. Muszą być udokumentowane i kiedyś przecież wyjdą na światło dzienne - ocenia Jałoszyński.

Kryzys imigracyjny w Europie jest ważnym tłem uchwalania ustawy antyterrorystycznej. Stąd też restrykcyjny i budzący kontrowersje zapis o możliwości tajnego prowadzenia - przez trzy miesiące - czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec obcokrajowca, jeśli istnieje w stosunku do niego obawa, że prowadzi działalność terrorystyczną. W takiej sytuacji szef ABW musi tylko poinformować koordynatora ds. służb i prokuratora generalnego. Wobec cudzoziemcy ABW będzie mieć zatem więcej praw niż wobec Polaków - na to pozwala jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego sprzed dwóch lat.

Służby będą mogły pobierać odciski palców i robić zdjęcia cudzoziemcom, co do których tożsamości będą mieć wątpliwości. Podobnie, gdy nie będzie jasności, czy przebywają oni w Polsce legalnie. Szef MSWiA będzie mógł zdecydować o wydaleniu z Polski obcokrajowców w razie podejrzenie, że stwarza zagrożenie terrorystyczne. A jeśli wydalony nie będzie się zgadzał z decyzją, to już zza granicy będzie mógł się z polskim rządem sądzić. W razie zagrożenia minister będzie mógł za to decydować o czasowym zawieszeniu lub ograniczeniu ruchu granicznego.

We Francji ustawodawca poszedł dalej: jeśli Francuz chce wyjechać do strefy objętej walkami ugrupowań terrorystycznych, więc skutkiem powrotu będzie zagrożenie, to szef MSW może wydać zakaz opuszczania kraju. A jeśli ktoś i tak podejmie próbę wyjazdu, to grożą mu trzy lata więzienia i grzywna. Istnieje też możliwość wydania wobec obywateli innych państw zakazu wjazdu na teren kraju, gdy ich obecność stanowiłaby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Nim ustawa antyterrorystyczna trafiła do Sejmu, to wstępna wersja wyciekła do organizacji pozarządowych. Emocje wzbudził wtedy zwłaszcza zapis o możliwym blokowaniu stron internetowych - bez zgody sądu.

Na podstawie ustawy faktycznie można by to zrobić, ale przepisy ograniczają czas takiej blokady do maksymalnie 5 dni. Procedura ma wyglądać tak, że w sytuacji „niecierpiącej zwłoki” szef ABW występuje do prokuratora generalnego i po uzyskaniu jego zgody może zablokować bądź wydać nakaz zablokowania jakiejś strony lub usług (np. poczty elektronicznej lub komunikatora). Sąd będzie miał od tego momentu 5 dni na wydanie orzeczenia, czy podtrzymać blokadę czy ją znieść.

To też nie jest polski ewenement. Choćby we Francji szefostwo policji może zablokować te witryny, które promują terroryzm.

- Możliwość blokowania stron www jest dobrym narzędziem, bo może pomóc w walce z terroryzmem. A czy może być też nadużywane? Oczywiście, że tak. Najsłabszym ogniwem niestety jest człowiek - ocenia Jałoszyński.

Fundacja Panoptykon z kolei alarmuje: - Czym jest dla dziennika internetowego 5 dni bez możliwości publikacji? To 5 dni utraty czytelników, 5 dni bez możliwości komentowania bieżących wydarzeń. To wymierne straty z powodu braku zysków z reklam. Dla blogera to straszak - widzimy cię, możemy ci zamknąć usta. Do tego dochodzi potencjalnie oskarżenie o działalność terrorystyczną.

Według Panoptykonu ustawa antyterrorystyczna to „waterboarding” dla wolności słowa w sieci. - Jedni będą wskazywać na potrzebę identyfikowania zagrożeń, a inni na swobody obywatelski. Niestety, ognia z woda się nie da połączyć - kontruje Jałoszyński.

Z kolei Centrum Cyfrowe wskazuje na nieefektywność blokad. - Należy pamiętać, że treści udostępniane przez organizacje terrorystyczne rzadko dostępne są w tradycyjny sposób, o wiele częściej wykorzystywany jest tzw. darknet (poziom sieci niedostępny dla przeciętnego użytkownika, wymagający korzystania z określonych narzędzi i ustawień), który wymyka się krajowym regulacjom - pisze CC.

Po wprowadzeniu trzeciego lub czwartego stopnia zagrożenia terrorystycznego szef MSWiA będzie mógł zakazać zgromadzeń publicznych i imprez masowych na zagrożonym obszarze. Jeśli np. jakiś koncert lub mecz piłkarski będzie trwał, to samorząd będzie mógł go przerwać.

- Każda władza może to wykorzystywać do blokowania demonstracji opozycji, ale takie nadużycia byłyby niemądre - mówi Jałoszyński. Bo? Wskazuje na dokumentację, która musi uzasadniać podniesienie alertu.

Katarzyna Szymielewicz - szefowa Panoptykonu - obawia się wykorzystywania tych zapisów przy każdej nadarzającej się okazji - np. nadchodzących Światowych Dni Młodzieży i szczytu NATO - do „ograniczania aktywności obywatelskiej i eliminowania widocznych form protestu”.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje z kolei na brak przepisów regulujących terminy na wniesienie i rozpoznanie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzeń.

Jeśli premier bądź szef MSWiA ogłosi któryś z dwóch najwyższych stopni zagrożenia, to na ulice będą mogli wyjść żołnierze. Nie będzie tu potrzebna zgoda prezydenta, który jest zwierzchnikiem sił zbrojnych. Głowa państwa będzie jednak miała prawo do cofnięcia wojska.

Kiedy wojsko zostać użyte dla wsparcia policji? W przypadku wprowadzenia trzeciego lub czwartego stopnia alarmowego, jeżeli siły policji mogą się okazać niewystarczające. Wystarczy, że mogą się takimi okazać. Decyzję o użyciu wojska wydawać ma minister obrony narodowej, na wniosek szefa MSWiA.

A jak jest w innych państwach? - We Francji na mocy ustawy antykryzysowej przy trzecim (z czterem, jak i w Polsce) stopniu zagrożenia, wyprowadza się na ulice wojsko. Cel jest prosty: zwielokrotnić liczbę patroli - wskazuje Jałoszyński.

"Specjalne użycie broni" - brzmi mało precyzyjnie, a dotyczy sytuacji krytycznych: strzałów snajperskich, ale nie tylko, w sytuacji ataku terrorystycznego. Strzelec będzie więc mógł strzelać po to, aby zabić.

W ustawie stwierdzono, że taki strzał będą mogli wykonać policjanci, funkcjonariusze Straży Granicznej, ABW, żandarmi i żołnierze. Jednak decyzję o dopuszczalności specjalnego użycia broni może podjąć i cofnąć kierujący działaniami antyterrorystycznymi, by potem przekazać ją dowódcy oddziału zaangażowanego w akcję, a także własnemu przełożonemu. Odpowiedzialność jest więc zdjęta ze strzelca i spoczywa na dowódcy.

Jak podkreśla Jałoszyński, w Polsce w ogóle nie dopuszczało się tzw. specjalnego użycia broni. - Takie zachowanie byłoby traktowane jak zabójstwo, a dowódca, który wydał rozkaz "strzelaj", byłby sądzony za podżeganie do zabójstwa - podkreśla. A jak jest w innych państwach? - W Hiszpanii dowódca jednostki antyterrorystycznej może nawet decydować, w jaką część ciała napastnika należy strzelić. Istnieje zasada: zatrzymać zagrożenie, a nie powodować najmniejsza krzywdę - wyjaśnia.

W jego ocenie możliwość specjalnego użycia broni nie powinna być jedynie zarezerwowana dla działań antyterrorystycznych, ale dopuszczalna w walce z przestępczością kryminalną.

Zapisom pozwalającym strzelać, by zabić, w swojej opinii najwięcej miejsca poświęcił RPO. - Argumentacja autorów ustawy zdaje się wzbudzać istotne wątpliwości w zakresie, w jakim stwierdza się, że życie ofiary należy uznać za wartość nadrzędną w stosunku do wartości życia sprawcy. Stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w świetle fundamentalnych zasad współczesnego państwa prawnego. Życie człowieka jest dobrem zajmującym najwyższe miejsce w hierarchii dóbr prawnie chronionych. Dobro to, bez względu na cechy podmiotu, do którego należy nigdy nie może być dobrem stopniowalnym. Autorzy projektu zdaje się nie obrali do końca trafnego kierunku uzasadnienia aksjologiczno-filozoficznego wprowadzonej regulacji - czytamy w opinii Rzecznika.

Ustawa antyterrorystyczna wchodzi w prawo własności. Na jej mocy - w sytuacji zagrożenia terrorystycznego - służby będą mogły korzystać z prywatnych mieszkań, domów i wszelkich nieruchomości. A także z samochodów, komputerów i każdego innego majątku, jeśli uznają to za niezbędne do prowadzenia akcji wymierzonej w terrorystów.

Za ewentualne zniszczenia odpowiedzialność ma brać państwo, ale droga do odszkodowania może być długa, bo wieść przez sąd cywilny. Jak mówi Grzegorz Cieślak z Collegium Civitas, w USA istnieje system ubezpieczeń policji, i to z polis wypłacane są pieniądze za wyrządzone szkody.

Ograniczenia w nabywaniu kart przedpłaconych istnieją już m.in. w Niemczech, Hiszpanii, Włoszech, Bułgarii czy na Węgrzech. A poza Europą: w Turcji i Australii. Także na Słowenii i w Chorwacji takie rozwiązanie jest rozważane.

- Rejestrowanie kart pre-paidowych staje się w Europie standardem - mówi Jałoszyński.

Te karty to jednak chyba najmniej istotny zapis ustawy. „Antyterrorystyczna” stwarza bowiem szerokie ramy dla działalności ABW i policji w razie zagrożenia atakami. Polska jest jednak póki co zieloną wyspą, jeśli chodzi o akty terroru.

Prof. Jałoszyński wskazuje jednak na przykład z przeszłości, jak rozpoznawać zagrożenia w przyszłości: - Komórki pirotechniczne w policji powstały w 1989 r., kiedy nie było żadnego zagrożenia eksplozjami bomb. Ale to był strzał w dziesiątkę, bo policja była przygotowana na połowę lat 90., gdy pojawiła się przestępczość porachunkowa z użyciem materiałów wybuchowych. Udało się wyprzedzić zagrożenie.