Prokuratura bardziej polityczna? Tak to wygląda na Zachodzie

Podobnie jak szereg innych "nocnych" ustaw nowego rządu, przyjęta przez Sejm reforma prokuratury wzbudziła wiele kontrowersji i odbiła się echem także za granicą. Wątpliwości dotyczą m.in. kwestii połączenia funkcji Prokuratora Generalnego i ministra sprawiedliwości, przekazanie mu bezpośredniej kontroli nad działaniami prokuratorskiej hierarchii oraz utworzenie osobnego wydziału do ścigania sędziów i prokuratorów. Według krytyków może to znacząco ograniczyć niezależność i "upartyjnić" prokuratorów. Czy nowa ustawa rzeczywiście sprawia, że nowy system jest bardziej uzależniony od politycznych nacisków niż w innych zachodnich demokracjach?

Główny punkt reformy czyni z Polski ewenement wśród zachodnich demokracji: jedynie w Stanach Zjednoczonych szef resortu sprawiedliwości jest jednocześnie szefem prokuratury. Podobnie jak prokuratorzy federalni, jest on nominowany przez prezydenta i zatwierdzany przez Senat. Tu jednak zbieżności się kończą, bo jak podkreślają eksperci, amerykański prokurator generalny ma szczególnie niezależną pozycję w administracji, zaś jego kontrola nad prokuraturą jest ograniczona. Poszczególni śledczy na poziomie federalnym mają autonomię działania, a prokurator nie może decydować o przeniesieniu spraw z jednej prokuratury do drugiej. Co więcej, próby nadania politycznego kierunku są ostro krytykowane. Przekonał się o tym prokurator generalny w gabinecie George'a W. Busha Alberto Gonzales, który za zatrudnianie partyjnych lojalistów został - pod naciskiem opozycji i mediów - odwołany ze stanowiska.

Wolny od politycznych powiązań nie jest natomiast niemiecki federalny prokurator generalny, który w samej ustawie jest nazwany urzędnikiem politycznym, a jego działalność musi być zgodna z celami wyznaczonymi przez niemiecki rząd. Jego bezpośrednim zwierzchnikiem jest minister sprawiedliwości, który ma prawo nadzorować i kierować jego działaniami. Rola prokuratora generalnego jest jednak znacznie ograniczona w porównaniu do polskiego odpowiednika. Przede wszystkim ze względu na to, że nie ma on wpływu na prokuratury poszczególnych landów (te są podległe lokalnym resortom sprawiedliwości), a w jego jurysdykcji leżą jedynie sprawy najwyższej wagi państwowej, tj. terroryzm, zdrada stanu czy szpiegostwo.

Na przeciwnym biegunie jest przykład z Portugalii, gdzie prokuratura jest całkowicie niezależna i nie podlega żadnej innej władzy. Prokurator generalny jest powoływany przez prezydenta i zatwierdzany przez Senat. Oprócz pełnej autonomii ma również szeroki wachlarz uprawnień i szeroką jurysdykcję.

Dużą swobodę działania mają też śledczy w Belgii i Francji. Są oni formalnie podporządkowani ministrowi sprawiedliwości, ale obowiązują bardzo ścisłe zasady tej podległości: prokurator obowiązany jest stosować się do pisemnych poleceń wydawanych w czasie postępowania przygotowawczego, natomiast w czasie rozprawy ma swobodę zajęcia stanowiska, co zdaniem dr Andrzeja Ważnego z Wydziału Prawa i Administracji UMCS w Lublinie daje im "olbrzymią niezależność".

"Model francuski, a zwłaszcza belgijski, uwidacznia uniezależnienie od nacisków politycznych, gdyż minister sprawiedliwości co prawda udziela prokuratorowi generalnemu instrukcji, ale cechują się one dużą ogólnością, bez ingerowania w indywidualne przypadki" - pisze dr Ważny w analizie porównującej systemy prokuratur w Europie.

Być może najbliższym nowemu polskiemu modelowi prokuratury jest system hiszpański gdzie obowiązuje ścisła hierarchia. Hiszpański prokurator generalny podlega ministrowi sprawiedliwości; przełożeni mają prawo wydawać konkretne polecenia swoim podwładnym oraz ich zmieniać. Co prawda prokuratura jest ustawowo apolityczna, jednak praktyka pokazuje, że nie zawsze jest wolna od nacisków. W grudniu 2014 roku prokurator generalny Hiszpanii Eduardo Torres-Dulce został zmuszony do rezygnacji ze stanowiska ze względu na konflikt z ministrem sprawiedliwości, który miał nalegać na niego, by wszczął śledztwo w sprawie organizacji przez premiera Katalonii Artura Masa nielegalnego - zdaniem rządu - referendum w sprawie niepodległości.

Broniąc reformy, politycy PiS - w tym sam minister Ziobro - powoływali się też wielokrotnie na przykład Austrii. Nie do końca trafnie. Austriacki Prokurator Generalny nie jest bowiem jednocześnie ministrem sprawiedliwości (choć formalnie mu podlega). I o ile faktycznie poszczególne prokuratury lokalne (jako ciała) są zobligowane do wykonywania poleceń "z góry", to ani szef prokuratury, ani szef resortu sprawiedliwości nie mają prawa wydawania instrukcji pojedynczym prokuratorom. To znacząca różnica z polskim prawem.

Mimo niektórych podobieństw, wprowadzona przez PiS reforma zdecydowanie wyróżnia Polskę, a połączenie funkcji szefa prokuratury i ministra sprawiedliwości sprawia, że ryzyko politycznego wpływania na przebieg śledztw i obszary zainteresowania prokuratorów jest większe. Zdaniem prof. Romana Tokarczyka z UMCS w polskim systemie wciąż widać pozostałości po poprzednim ustroju.

- W polskiej prokuraturze władza dyskrecjonalna czy swoboda podejmowania działań nie występuje, bo prokuratura w dużym stopniu ma bardzo hierarchiczny charakter w stosunku do niższych instancji - mówi Tokarczyk w rozmowie z PAP. - To zaszłości z PRL, gdzie prokuratorzy generalni byli "dyktatorami" w stosunku do tych z niższej instancji. Dużo z tego jeszcze niestety pozostało - dodaje.