Tajemnicza grupa zmienia ustawy wbrew Tuskowi

WP: Politycy mówią nieoficjalnie, że posłowie Ruchu Palikota związani z biznesem mogą stać się nieoficjalnymi lobbystami własnych branż. Czy to ryzyko dotyczy tej partii w większym stopniu niż pozostałych?

Trudno odpowiedzieć na to pytanie jednoznacznie. Na razie nie ma jeszcze pogłębionych analiz składu tego klubu. Wcześniejsze dyskusje pokazywały, że wielu z tych ludzi nie widziało się w ogóle wcześniej. Trudno mówić o tym, że stanowią jakąś zorganizowaną grupę interesu, która mogłaby efektywnie działać. Proszę też popatrzeć na to szerzej - w gruncie rzeczy grupy interesu mają kontakty ze wszystkimi partiami politycznymi i w tym zakresie nie jest to nic nowego. Posłowie, którzy zaangażowali się w lobbowanie już wcześniej, mają większą znajomość techniki parlamentarnej, wiedzą jak skutecznie wpływać na różne procedury. Nowi posłowie zwykle nie są w tym najlepsi, bo aby wpływać na prawo, trzeba najpierw opanować samą technologię jego stanowienia.

WP: To znaczy, że posłowie Ruchu Palikota, którzy chcieliby lobbować, będą w tym mniej skuteczni niż posłowie innych partii?

Myślę, że na początku będą mniej zorganizowani i mniej świadomi, co mogą zrobić. Nie wynika z tego oczywiście, że później to się nie zmieni. Na razie to nie oni będą szczególnie ważni.

WP: Czy w takim razie pojawienie się nowych twarzy i odejście części posłów zasiadających od dawna w sejmie osłabi grupy interesu?

Lobbingu nie należy wiązać bezpośrednio z klubami parlamentarnymi dlatego, że interesy są stałe, a posłowie się zmieniają. W związku z tym co jakiś czas znajdą się tacy, którzy podejmą współpracę. To może być kwestia czasu. Przetasowania są o tyle ważne, że jeśli wypada część doświadczonych posłów, to jest potrzebny czas do nawiązania współpracy z nowymi posłami, zorientowanie się, kto będzie w której komisji, co jest nie bez znaczenia. Z punktu widzenia lobbujących, kluczowymi instytucjami w pracach parlamentu są prezydia konkretnych komisji. Jak pokazują badania, tam jest najwięcej sytuacji interesujących polskich lobbystów. Nasz sejm jeszcze się nie ukonstytuował, więc rozpoznanie nowej sytuacji musi trochę potrwać.

WP: Co decyduje o tym, że poseł może znaleźć się w sytuacji konfliktu interesów i stać się skutecznym lobbystą?

To bardzo trudna sprawa, ponieważ coraz trudniej jednoznacznie odróżniać konflikty interesów od innych sytuacji, także ze względu na to, że parlamentarzyści funkcjonują w wielu rolach społecznych. Wprawdzie są regulacje prawne, które zwracają uwagę na aspekty formalne. W tej chwili trwa dyskusja, czy prokuratorzy mogą pełnić funkcje posłów, to samo dotyczy szefów spółek giełdowych. W rzeczywistości trudność polega na tym, że poszczególni posłowie są z definicji lobbystami, ponieważ są wybierani po to, aby załatwiać różnego typu sprawy. W zależności od profilu partii i preferencji, mogą one mieć różny charakter, np. światopoglądowy lub biznesowy. To wszystko będzie się działo, ale nie od razu.

WP: W jakich branżach lobbing będzie najbardziej aktywny w najbliższych czterech latach?

Prognozować jest o tyle trudno, że wszystko zależy od kontekstu sytuacyjnego. Przykładowo, jeśli mamy nowe regulacje dyskutowane w Unii Europejskiej, które miałyby konkretyzować prawo międzynarodowe w zakresie bankowości i finansów, to uaktywnią się ekonomiczne grupy interesów, np. sektor finansowy. Równie dobrze mogą to być inne branże, chociażby energetyczna. Mamy na przykład kwestię gazu łupkowego i różne koncepcje rozwiązań w Parlamencie Europejskim.

WP: Potrafi pan wskazać regulacje prawne, które powstały w ostatnim czasie dzięki ingerencji lobbystów, bądź odwrotnie - jakieś spektakularne porażki lobbystów? W jaki sposób można rozpoznać taką ingerencję nie posiadając wiedzy na temat tworzenia prawa, która jest częściowo ukryta przed społeczeństwem?

W ostatnim czasie nie było żadnego spektakularnego lobbowania, ponieważ na czas kampanii wyborczej odsunięto ważniejsze sprawy legislacyjne. Nie było tak dużych spraw, jak chociażby afera hazardowa czy sprawa strategiczna z punktu widzenia lobbingu, która nie jest podnoszona, mianowicie problem finansowania partii politycznych. Mieliśmy dyskusję nad finansowaniem partii z budżetu, która w jakimś momencie nałożyła się na dyskusję o aferze hazardowej. To pokazało zagrożenia, jakie mogłyby się z tym wiązać. Ustawy są oczywiście lobbowane w komisjach, problem w tym, że nie wszystkie mają jednakowe znaczenie. Jest wiele ustaw, które nie budzą większych kontrowersji i wtedy nie stają się przedmiotem szerszego zainteresowania w debacie publicznej. Natomiast bywają takie, które elektryzują opinię publiczną, zwracają uwagę mediów i wtedy nagle przyglądamy się, jak w ich przypadku funkcjonuje lobbing. WP: Może pan podać przykłady ustaw, które umknęły szerszemu zainteresowaniu mediów, a były przedmiotem silnego
lobbowania?

Było tak chociażby w przypadku ustawy o działalności lobbingowej. Po aferze hazardowej, kiedy zaczęto interesować się tym tematem, pojawiły się co najmniej dwa projekty, które nie weszły ostatecznie do prac legislacyjnych, ale ten problem będzie wracał. To najbardziej elementarny przykład lobbingu wokół samego lobbingu, w sensie regulacyjnym.

WP: Czy od czasu afery hazardowej udało się wdrożyć jakieś mechanizmy, które zapobiegałyby nielegalnemu wpływaniu na zmiany w prawie?

Od tego czasu opinia publiczna jest bardziej wyczulona na tego typu sprawy, natomiast nie ma nowych mechanizmów. Problem polega na tym, że są to obszary, gdzie same regulacje często nie spełniają żadnej roli. Tak jest na przykład z oświadczeniami majątkowymi, które są zbierane, ale nikt ich nie przegląda. Można powiedzieć, że z punktu widzenia formalnej logiki prawa i mechanizmów, mamy już dobre rozwiązania, ale aby to rzeczywiście działało sensowniej, kluczowe są reformy wymiaru sprawiedliwości - skrócenie czasu trwania postępowań sądowych, wydawania orzeczeń i ich egzekwowania. Jeśli tego nie będzie, to przyjmowanie wielu ustaw formalnie regulujących te obszary życia społecznego, będzie w rzeczywistości mało efektywne. Tak było w przypadku ustawy o działalności lobbingowej, gdzie okazywało się, że podstawowe interesy i tak nigdzie nie są rejestrowane, tylko ktoś spotyka się z odpowiednią osoba w jakimś dziwnym miejscu i uzgadnia sprawę. To pokazuje, że ustawa w takich obszarach się nie sprawdzała.

WP: Jakie zmiany należałoby wprowadzić, aby instytucje publiczne i opinia publiczna miały lepszą kontrolę nad lobbingiem?

Aby ta kontrola zaistniała, procesy legislacyjne muszą być otwarte, czytelne i dostępne. Ważne jest też przestrzeganie reguł, które dotyczą np. konsultacji społecznych i terminów, które są wyznaczane na zapoznanie się z ustawą. Lobbyści wchodzą do gry, kiedy okazuje się, że procedury są nieprzejrzyste. Badania, które są prowadzone w Polsce w tym zakresie, m.in. w Fundacji Batorego, ale także wypowiedzi prawników, w tym konstytucjonalistów, pokazują wyraźnie, że bardzo często procedury są zupełnie rozmyte. Dyskusje związane ze stanowieniem prawa są z tego punktu widzenia kluczowe. Dzisiaj mamy takie sytuacje, że w piątek po południu przekazuje się ustawę, która ma być zaopiniowana w poniedziałek rano. Dokonuje się tak zwanych "wrzutek", jak to było ze słynną sprawą z sierpnia i ustawą o dostępie do informacji publicznej. Od razu pojawiają się podejrzenia działania lobbingu ad hoc, który chce łamaniem pewnych procedur rozstrzygnąć sprawę na swoją korzyść. Odbywa się jakaś debata, coś się ustala i nagle,
korzystając na przykład z przerwy wakacyjnej, ktoś składa propozycję, która zupełnie zmienia logikę tego rodzaju procedur. Jako badacz tej problematyki dopatrywałbym się sygnałów, że dzieje się coś nie tak, że to nie jest zupełny przypadek, ale że to różne grupy interesu, korzystając z takich szczególnych okoliczności i okazji, chcą działać nieuczciwie.

Kluczowy jest sposób dialogu społecznego, konsultacji społecznych i uregulowania tego procesu w sposób całościowy. Trwają prace nad tym, na przykład w kancelarii prezydenta odbywają się cyklicznie spotkania związane z tego rodzaju regulacjami, z udziałem organizacji pozarządowych i grup biznesowych. Trudno powiedzieć, czy to da efekt. W każdym razie bez poprawy obiegu informacji, uniemożliwiającego zaskakiwania zapisami wrzucanymi w ostatniej chwili, nie da się tego uporządkować. Nie sądzę, żeby skuteczne były próby regulacji polegające na tym, że np. CBA będzie monitorowało zachowania lobbystów. Są one wtórne, ponieważ dotyczą tylko końcówki całego procesu. Nie daje to odpowiedzi na pytanie, co dzieje się wcześniej.

WP: Jak ocenia Pan zmiany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, czy grozi nam ograniczenie transparentności działań władzy?

Ustawa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, pozostaje mieć nadzieję, że możliwie szybko dowiemy się, jaki będzie jej ostateczny kształt. Zauważam niespójność różnych ośrodków władzy w tym zakresie. Z jednej strony mamy ośrodki władzy, które chcą otworzyć dostęp do informacji i poszerzyć go, na przykład zespół Michała Boniego, organizujący spotkania dotyczące upowszechnienia informacji znajdujących się w różnych zasobach administracji rządowej i samorządowej, na wzór rozwiązań z innych krajów świata. Z drugiej zaś strony mamy impulsy wychodzące od polityków z tego samego rządu, którzy chcą wprowadzać klauzule generalne, typu "interes gospodarczy państwa", które są zawsze niebezpieczne, bo jak wiadomo, daje to możliwość do nadinterpretacji ze strony różnych segmentów administracji i wtedy wszystko może stawać się "ważną informacją gospodarczą", która nie będzie ujawniana. Tak może być ze sprzedażą gruntów, przetargami publicznymi czy z dużymi kontraktami. W tym sposobie podejścia do sprawy
ujawniona została intencja części środowisk władzy i to jest najbardziej niepokojące, że politycy w takich momentach działają w sposób, który może się później obrócić przeciwko nim i państwu. Gdy utajnia się i blokuje się dostęp do informacji, to naraża to później tych samych polityków na oskarżenia, że coś załatwiane jest pod stołem, że decyzje zapadają w taki sposób, aby wyłączyć z procesu decyzyjnego obywateli. To nie buduje siły państwa i nie legitymizuje jego struktur. W tym sensie to jest niebezpieczne.

WP: Czy dążenie tej części ekipy rządzącej do ograniczania transparentności procesów decyzyjnych wynika z ich własnych przekonań, czy jest to efekt lobbingu jakiejś grupy interesu?

Ponieważ obracamy się w sferze działań, które są nieprzejrzyste, bardzo trudno to ocenić. Można domyślać się różnych rzeczy, często niepokojących, bo jeśli mamy takie sprawy jak gaz łupkowy, koncesje związane z wydobyciami, możliwe w przyszłości dyskusje o podziale korzyści, od razu rodzi się myślenie w kategoriach: czy ktoś wprowadzając takie klauzule nie jest zainteresowany uniemożliwieniem szerszej dyskusji na ten temat? To problem systemowy, ponieważ są to szczegóły, które umykają opinii publicznej, ale przy forsowaniu określonych zapisów mogą mieć później bardzo poważne konsekwencje, ważne z punktu widzenia ekonomicznego, czy nawet strategii zarządzania krajem.

Rozmawiał Marcin Bartnicki, Wirtualna Polska