Rząd mniejszościowy. Wyjątek… czyli reguła

Powstanie w roku 2005 rządu mniejszościowego nie było ani ustrojowym kataklizmem, ani dowodem na absurdalność polskiej polityki. Zamiast utyskiwać na tę niedoskonałość, warto zastanowić się raczej, jak łagodzić jej negatywne skutki. Jest oczywiste, że brak stałego i pewnego zaplecza parlamentarnego utrudnia zmiany o charakterze zasadniczym – te na miarę reformy ustrojowej określanej mianem Czwartej Rzeczypospolitej. Nie gwarantuje też politycznej stabilności i sprawia, że nawet niewielkie konflikty owocują napięciami na granicy rozpadu koalicji parlamentarnej i rozwiązania Sejmu. Utrudnia wreszcie pracę rządowi, który uważniej musi przyglądać się temu, co dzieje się w Sejmie, monitorować przebieg procesu legislacyjnego, analizować możliwość powstania większości przeciwnej zgłaszanym projektom ustaw.

Z drugiej strony warto zapytać krytyków rządu mniejszościowego, co zmieni zawarcie przez Prawo i Sprawiedliwość trwałej koalicji rządowej. Czy taki ruch rzeczywiście wpłynie na standardy wzajemnych relacji między partiami? Historia gabinetów koalicyjnych mówi, że tylko w ograniczonym stopniu. W końcowej fazie koalicji SLD-PSL kluby koalicyjne nie mogły przecież liczyć na wzajemne popieranie ustawy winietowej z jednej strony i ustawy o biopaliwach z drugiej. Przypomnijmy też częstą w rządach koalicyjnych wymówkę „to nie my, to sojusznik”, czy też słynne powiedzenie, że istnieją trzy stopnie wrogości: „wróg, wróg śmiertelny, partner koalicyjny”, które powstało przecież w całkiem innej epoce politycznej.

Historia rządów mniejszościowych w Trzeciej Rzeczypospolitej jest zresztą dość długa. Zaczyna się już w Sejmie kontraktowym, w zasadzie od momentu, gdy izba odmówiła zaakceptowania zmian w składzie rządu Tadeusza Mazowieckiego (głosowanie nad kandydaturą Janusza Bylińskiego na stanowisko ministra rolnictwa 6 lipca 1990). Mniejszościowy charakter, o czym nie zawsze się pamięta, miały też rządy Jana Krzysztofa Bieleckiego, Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej. Ten ostatni upadł wprawdzie „przez przypadek” i jednym głosem, ale zanim do tego doszło często miał problemy z forsowaniem projektów legislacyjnych, dysponując niepewnym poparciem około 190 posłów należących do partii koalicyjnych. Los kluczowych pakietów ustaw zależał zatem od zdolności pozyskiwania poparcia poza koalicją, nawet kiedy było to – jak w przypadku programu powszechnej prywatyzacji – poparcie izolowanego wówczas SLD.

Zatem przez cały okres od 6 lipca 1990 roku do października 1993 roku Polska nie miała rządu większościowego. Co więcej, rządy mniejszościowe powróciły do polskiej praktyki politycznej jako skutek konstytucyjnego zapisu o konstruktywnym wotum nieufności pod koniec III i IV kadencji Sejmu. W pierwszym przypadku koalicja AWS-UW rozpadła się na ponad rok przed końcem kadencji (8 czerwca 2000 – 19 października 2001), a w drugim – dotyczącym SLD i PSL – na dwa i pół roku (3 marca 2003 – 31 października 2005). Podsumujmy więc okresy, w których mieliśmy rządy mniejszościowe i większościowe, a zobaczymy, że w lutym 2006 roku 95 miesiącom rządów większościowych odpowiadało 93 miesiące rządów mniejszościowych! Cóż to w praktyce oznacza? Polskim rządom dość często przychodzi funkcjonować w warunkach słabego zaplecza parlamentarnego. Gdybyśmy ową słabość rozciągnęli także na czas, kiedy – jak w wypadku pierwszych lat pracy rządu Jerzego Buzka – mimo formalnej większości, gabinet nie jest pewny poparcia całego klubu
parlamentarnego, to okazałoby się, że podręcznikowy model rządów większościowych ogranicza się w Polsce do okresu 1993-97 i 2001-02. Sprawa zasługuje zatem na analizę zarówno pod kątem przyczyn i skutków takiego stanu rzeczy, jak i z perspektywy możliwych sposobów radzenia sobie z niedogodnościami. Konstruktywne wotum

Przyczyny mniejszościowego charakteru rządów mogą być różne: w pierwszym okresie (1990-91) był to brak legitymacji Sejmu do utworzenia koalicji opartej na arytmetycznej większości narzuconej kontraktem Okrągłego Stołu. W drugim (1992-93) – rozbicie Sejmu I kadencji i jego poważna polaryzacja. W trzecim zaś (2000-01 i 2003-05) mechanizm konstruktywnego wotum nieufności, pozwalający w pewnych okolicznościach partii posiadającej premiera na „wygodne” zerwanie koalicji. Dwa pierwsze źródła (brak legitymizacji parlamentu oraz rozbicie partyjne) nie stanowią już dziś istotnego problemu. Powstaje jednak pytanie o to, jak sprawdziła się w warunkach polskich instytucja konstruktywnego wotum nieufności.

Otóż – inaczej niż w Niemczech – doprowadziła ona do pogłębienia się deficytu zaufania partnerów politycznych. Poziom owego zaufania i skłonność do rzetelnej kooperacji i tak nie stanowiły cech charakterystycznych polskiej polityki w ostatnich latach. Jednak w trakcie prac konstytucyjnych nie doceniono możliwego użytku, jaki siły polityczne mogą zrobić ze sprawdzonego przez kilkadziesiąt lat w Niemczech rozwiązania ustrojowego. Obserwacja ta każe z większym sceptycyzmem odnosić się do licznych w debatach konstytucyjnych i ustrojowych postulatów przenoszenia na nasz grunt rozwiązań sprawdzonych w innych krajach. Dość dobrze wiadomo, że „komparatystyka stosowana” wymaga przede wszystkim rzetelnego porównania warunków politycznych i kulturowych, w jakich przyjdzie stosować rozwiązanie, które okazało się pożyteczne gdzieś indziej. Jednak, co ważniejsze, owo spostrzeżenie dotyczące konstruktywnego wotum powinno prowadzić w jednym z dwóch kierunków: albo politycznym, to znaczy zmierzać do budowy takiego zaufania
koalicyjnego, które rzeczywiście wykluczy zjawisko „wypychania partnera” (czyli uczynienia praktyki politycznej bardziej kooperacyjną); albo zmian ustrojowych, to znaczy odejścia od konstruktywnego wotum za cenę większej elastyczności systemu, ale, co gorsza, także mniejszej stabilności rządu. Istnieje też możliwość trzecia, znając polskich polityków, najbardziej prawdopodobna. Jest nią pogodzenie się z istniejącym stanem rzeczy i uznanie (przy ciągłych narzekaniach) rządów mniejszościowych za zjawisko, do którego trzeba się przyzwyczaić. Warto zatem dotychczasowe uwagi rozszerzyć o kolejne dwa wątki, dotyczące różnych odmian owej „mniejszościowości”, a co za tym idzie, różnych jej skutków.

Efakty działania rządów mniejszościowych zależą od trzech głównych czynników: relacji z prezydentem, koalicji legislacyjnych w parlamencie, a wreszcie – jakości zaplecza rządu i potencjału, którym dysponuje. O ile kwestia pierwsza jest dość oczywista: stosunki te mogą ewoluować od rzeczywistego patronatu (Kwaśniewski-Belka) do otwartej wrogości (Wałęsa-Olszewski), o tyle dwa pozostałe elementy wymagają pewnych dodatkowych wyjaśnień.Przez koalicje parlamentarne należy rozumieć nie tylko formalne porozumienia, takie jak zawarty zimą 2006 pakt stabilizacyjny między PiS, LPR i Samoobroną, ale wszelkie wspólne głosowania klubów parlamentarnych. Możliwe jest bowiem zawieranie przez układ rządzący (lub jego część) odmiennych koalicji, na przykład w sprawach ekonomicznych i światopoglądowych. Jeżeli koalicje parlamentarne nie dotyczą problemów bezpośrednio związanych z rządzeniem (na przykład koalicja prolustracyjna z 1997 roku czy przy wyborach członków KRRiTV), mają one znaczenie drugorzędne. Możliwe jest jednak
budowanie koalicji dwustronnych jako praktyka działania rządu. Wymaga to albo dużego rozproszenia partnerów, albo wysokiego poziomu kooperacji między podmiotami parlamentarnymi i ich zgody na doraźność uczestnictwa w koalicjach.

Trzecia kwestia – zaplecza i potencjału rządu – jest także niezmiernie istotna, gdyż wyraźnie odróżnia poparcie, na jakie w klubie AWS mógł liczyć premier Buzek, od wsparcia, jakiego Kazimierzowi Marcinkiewiczowi i jego gabinetowi udziela klub PiS. Warto też dostrzec możliwości rządu w zakresie korzystania ze wsparcia czy sympatii mediów oraz – nieujęte w prezentowanej na sąsiedniej stronie tabeli – relacje ze światem otaczającym scenę polityczną.

Podstawowym czynnikiem różnicującym pozycję rządów mniejszościowych, a co za tym idzie – ich skutki, jest zatem nie skala poparcia, ale zespół kilku kluczowych czynników. Jakkolwiek sugestywne byłoby zatem porównanie rządów Olszewskiego i Marcinkiewicza, to rzut oka na zestawienie (s. 22 i 23) przekona nas, że zasadnicze czynniki decydujące o pozycji rządu są w obu tych wypadkach odmienne. O ile dla rządu Olszewskiego każda poważniejsza akcja godząca w układ postkomunistyczny była związana z ryzykiem utraty mandatu, o tyle w wypadku gabinetu Marcinkiewicza ryzyko ogranicza się praktycznie do nieudanych inicjatyw ustawodawczych. Perspektywa koalicji rządowej „wszystkich przeciwko PiS” – jako jedyny wariant zagrażający rządowi – jest mimo nerwowych wypowiedzi polityków mało prawdopodobna. W obecnym przypadku trwałość gabinetu zależy zatem od dwóch czynników: efektywności koalicji parlamentarnej i polityki prezydenta. W tym miejscu należy wskazać na dodatkowe elementy, które w istotny sposób mogą redukować
problemy związane z rządzeniem w sytuacji braku większościowej koalicji rządowej.

Szanse takich działań należy wiązać z trzema sferami, w których zresztą PiS próbował podjąć pierwsze, nie do końca udane, działania. Wszystkie je można określić jako przestrzenie kreowania i mobilizacji zasobów. Pierwsza dotyczy systemu politycznego i zdolności do budowania synergicznych zachowań prezydenta, rządu i Klubu Parlamentarnego PiS. Możliwość zapewnienia spójnych działań tych trzech podmiotów stanowi wyjątkowy i – do pewnego stopnia – ukryty potencjał obecnego układu rządzącego. Warunkiem jego użycia jest nie tylko polityczna zgoda, którą może zapewnić lider PiS Jarosław Kaczyński, ale także efektywna komunikacja polityczna między poszczególnymi instytucjami i ludźmi, mającymi zasadniczy wpływ na ich funkcjonowanie. Druga istotna szansa polega na szybkim dostosowaniu rządu do działania w warunkach braku koalicji większościowej, a zatem do efektywnej pracy z legislaturą. Uwadze komentatorów umyka fakt, że jest to Sejm w znaczącym stopniu złożony z ludzi bez większego doświadczenia parlamentarnego.
Oznacza to, że można wprowadzać nowe reguły współpracy oparte na odmiennych, niż miało to miejsce w latach 1989- -2005, zasadach. Szansa polegająca na nieunormowanym jeszcze stylu pracy izby może zostać przegapiona, jeżeli w rządzie nie powstaną odpowiednie instytucje kształtujące wyższe standardy współpracy z Sejmem oraz jeżeli nie znajdą one zrozumienia u tych polityków PiS, którzy na co dzień odpowiadają za jakość prac parlamentu. Trzecie pole wzmocnienia rządu związane jest z pozyskiwaniem zasobów spoza sceny politycznej: przede wszystkim poparcia społecznego i wsparcia konkretnych grup. Rzecz nie polega jedynie na zjawisku generalnej sympatii lub antypatii, deklarowanej w badaniach ankietowych, ale na zjednywaniu sobie poszczególnych – zasadniczych dla polityki rządu – segmentów opinii publicznej. Pierwsze miesiące przyniosły bowiem sporo deklaracji nieufności, co powoduje wrażenie rosnącej izolacji układu rządzącego.

Rząd Marcinkiewicza ma szansę skutecznie ograniczyć negatywne skutki braku większościowego zaplecza w Sejmie. Warto, by skupił się na działaniach cząstkowych, gdyż nadzieja na jednorazowe, skuteczne umocnienie poprzez przedterminowe wybory może okazać się płonna. Warunki zdobycia bezwzględnej większości parlamentarnej są – przy obecnym systemie wyborczym – bardzo trudne do spełnienia, a ryzyko porażki i trudności w konstruowaniu kolejnego gabinetu – zbyt wysokie, by nie podjąć kroków skromniejszych, ale dających szanse na realizację wyborczych zapowiedzi. Zwodnicze „wszystko albo nic” zabiło już niejedno polityczne przedsięwzięcie.

Rafał Matyja
Luty-marzec 2006