Niemoc prawa

Tak się fatalnie składa, że gdy demokratyczne państwa prawa chcą pokazać siłę, na ogół robią wtedy wrażenie szczególnie bezradnych. Prawidłowość tę można dobrze zaobserwować na przykładzie piwnicy w berlińskim gmachu ministerstwa spraw zagranicznych. W podziemiach budynku rzadko gaśnie światło. Często w dzień i w nocy siedzą tam najważniejsi urzędnicy państwa. Już w samej informacji o obradach „sztabu kryzysowego” pobrzmiewa motyw zbawczego czynu. W Somalii piraci przetrzymują niemieckich obywateli! Terroryści biorą zakładników w Afganistanie!

Dziewiętnastu turystów znalazło się w rękach gangsterów w Afryce! Nawet najbardziej odległe wydarzenie przyprawia widza dziennika telewizyjnego o gęsią skórkę, gdy się dowiaduje, że pracuje sztab kryzysowy. Znaczy to bowiem, że niebawem coś się wydarzy. Fakt, że zwykle nic się nie dzieje, a na brutalny szantaż państwo zawsze odpowiada, że „rząd Republiki Federalnej nie ulegnie presji”, by potem możliwie jak najdyskretniej dostarczyć porywaczom kufry pieniędzy, bynajmniej nie przeszkadza politykom przechodzić nad tymi sprawami do porządku dziennego. Na kryzysy mamy sztab antykryzysowy w piwnicy. Poza tym szybko o nich zapominamy, bo rozgrywają się bardzo daleko.

Ale kryzys jest faktem i dotyczy państwa. Prawie nieustanne nasiadówki w dzień i w nocy przed mapą świata w ministerialnej piwnicy świadczą o tym, że regułą stał się stan, który dawniej określilibyśmy mianem wyjątkowego. Chodzi o sytuację, gdy instytucja państwa musi stawić czoło wyzwaniom, które przekraczają jej siły. Nie ma żadnych zasad określających, jak państwo ma uwalniać zakładników na drugim końcu świata i ścigać sprawców. I nie jest to przypadek. Republika Federalna Niemiec nie została stworzona z myślą o tym, żeby coś takiego robić. Jak każde inne państwo Niemcy mogą używać aparatu przemocy tylko na własnym terytorium. Wszystko inne jest sprawą dyplomacji lub wojny.

Taka jest ogólna zasada. Ale każdy wie, że już od dawna jest naruszana, gdyż nie ma – jak się zdaje – innej możliwości. W epoce globalnych zagrożeń trąci myszką pogląd, że państwa powinny ograniczyć odpowiedzialność do własnego terytorium i trzymać się z dala od bezprawia, które ma miejsce poza ich granicami. Czyż światowe mocarstwo, jakim jest Ameryka, nie pokazało w praktyce, jak zwalczać siły zła na całym świecie? Czy niemieccy policjanci i żołnierze nie zaangażowali się w tę globalną wojnę przeciw terroryzmowi i zbrodni? A czy mieli inny wybór?

Każdy także wie, że takie zagraniczne interwencje przynoszą tylko same problemy, skargi do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i budzą wątpliwości z zakresu prawa międzynarodowego. Państwo nie robi słusznie, gdy bierze na siebie zbyt wiele. W tak dobrze niegdyś zorganizowanym rządzie niemieckim zapanował całkowity chaos kompetencyjny. Minister spraw wewnętrznych – wbrew nazwie swego urzędu – czuje się nagle odpowiedzialny za bezpieczeństwo w Hindukuszu, a minister obrony grozi, że – wbrew zakazowi Trybunału Konstytucyjnego – także w okresie pokoju skieruje rakiety przeciw terrorystom. Przykłady te świadczą o tym, że państwo staje przed wyzwaniami, którym nie jest w stanie sprostać. Niepokój wzrasta, gdy uświadomimy sobie, że te same problemy istnieją w sztabie kryzysowym. W jego skład wchodzą bowiem ci sami politycy. Ściśle biorąc, nie mają uprawnień do tego, co tam robią. Czego właściwie sekretarz stanu z MSW szuka w piwnicy MSZ? Zakładników wzięto wszak w Egipcie, Sudanie i Libii, a nie na terenie RFN. A
czego tam szuka minister obrony? Czyżby chcieli prowadzić wojnę przeciw kilku porywaczom? I co właściwie myśli minister spraw zagranicznych Frank-Walter Steinmeier, który nader często osobiście zagląda do „antykryzysowej” piwnicy? Od kiedy to ściganie zbrodniarzy leży w gestii szefa dyplomacji? W tradycyjnym państwie do kompetencji tego ministra należy omawianie ważnych spraw z przedstawicielami innych krajów.

Ale w takim razie do czyich obowiązków należy ratowanie obywateli, którzy popadli w tarapaty w buszu? Odpowiedź nie jest kojąca. W tradycyjnym państwie nikogo takiego właściwie nie ma. Politycznie zrozumiałe jest, że nie chcemy tej sprawy tak pozostawić. Ale czy słusznie?

W 1976 roku sędziowie musieli zdecydować, czy konstytucyjny obowiązek ochrony każdego życia ludzkiego zmusza rząd Helmuta Schmidta, by spełnił żądania porywaczy, którzy uprowadzili Hannsa Martina Schleyera. Nie chodziło o okup, tylko o uwolnienie z więzienia niezwykle niebezpiecznych terrorystów. Był to rzeczywisty kryzys państwa, które musiało pokazać, kto posiada monopol na użycie siły. Trybunał Konstytucyjny dał kanclerzowi wolną rękę, by interesy państwa i tym samym ochronę ogółu obywateli mógł potraktować jako dobro ważniejsze od ratowania życia jednostki – Hannsa Martina Schleyera.

Jednak taka konkluzja nie jest możliwa, gdy państwo operuje poza granicami. Nawet jeśli w Sudanie panuje anarchia, Republika Federalna nie ma tam monopolu na użycie siły. Nie ponosi nawet odpowiedzialności za to, że w wyniku pochopnie płaconych okupów w przyszłości inni ludzie mogą tam paść ofiarami kolejnych porwań.

Zapisy konstytucji są niezbyt przydatne za granicą. Czy np. obowiązek państwa, by ratować życie obywateli, rozciąga się na cały świat? Zobowiązanie takie, wyprowadzone z konstytucji, nie mogłoby się ograniczać do obywateli Niemiec, bo ustawa zasadnicza wszystkim gwarantuje godność człowieka i prawo do życia. Przejmowanie nadmiernej odpowiedzialności w skali globalnej stanowiłoby jednak stanowczo za duże obciążenie dla państwa. Sygnał siły dała niedawno Francja, która – z niemiecką pomocą wojskową – uwolniła zakładników z rąk piratów grasujących u wybrzeży Somalii. Jednak tego, co możliwe na wolnej przestrzeni morskiej, nie da się tak łatwo przenieść na teren suwerennego państwa. Sygnały siły, o których dyskutuje sztab kryzysowy, wywodzą się z arsenału polityki wewnętrznej. To wysłanie policji lub prokuratora. Zbrojne uwolnienie zakładników przez jednostkę GSG 9 było alternatywnym rozwiązaniem, kiedy w 1977 roku w Mogadiszu trzeba było rozwiązać poza granicami Niemiec problem dotyczący jak najbardziej
polityki wewnętrznej (mowa o odbiciu samolotu Lufthansy z 82 pasażerami na pokładzie, porwanego przez palestyńskich terrorystów do Somalii; nikt z zakładników nie zginął – przyp. FORUM). A nawet wtedy kanclerz Helmut Schmidt miał już przygotowany wniosek o dymisję na wypadek, gdyby operacja się nie powiodła. Działania podejmowane tak daleko nie mogą pozostawać bez konsekwencji dla męża stanu.

Jaka jednak racja stanu kazałaby wysłać oddział interwencyjny i narażać życie ludzi, by ratować turystów, których o wiele łatwiej uwolnić, płacąc okup? Racja stanu jest pojęciem ze sfery polityki wewnętrznej. Mógł się na nią powoływać pruski „król-sierżant” Fryderyk II, gdy w 1730 roku polecił zakomunikować przyjacielowi dynastii panującej, który uważał się za niesłusznie skazanego na karę śmierci, że „królewski majestat boleje, ale lepiej, żeby on umarł, niż gdyby miał ucierpieć wymiar sprawiedliwości”. Jednak Prusy – to nie Afryka.

Zdaniem sztabu kryzysowego sygnałem siły mogłoby być przynajmniej ściganie gangsterów, gdy już uwolnią zakładników – w razie potrzeby „aż do bram piekła”, jak powiedziałby John McCain. Dobry pomysł, ale pozostaje pytanie, kto to zrobi. Oczywiście prokurator generalny może wszcząć postępowanie i ogłosić listy gończe za sprawcami. Ale czy niemieccy prokuratorzy bądź działający z ich ramienia policjanci pionu kryminalnego rzeczywiście na poważnie chcą prowadzić dochodzenie na pustyni? Zwłaszcza że najpierw musieliby długo szperać w przepisach, aby znaleźć odpowiednią podstawę prawną, która pozwoliłaby im szukać przestępców w dalekich krajach.

Prawo o policji? Kodeks postępowania karnego? Nie sposób znaleźć jednoznacznego rozwiązania, o czym przekonali się już inni. Także doradcy sztabu kryzysowego znają opasłe tomy, w których opisane są precedensowe przypadki, jak państwo radzi sobie z szantażystami. Najlepszym przykładem jest z reguły Ellen Stone. Ta 55-letnia pobożna pani była idealną ofiarą dla porywaczy z grupy rebeliantów w pogrążonej w chaosie Macedonii w 1901 roku. Panna Stone została porwana, gdy z ramienia swej amerykańskiej gminy wyznaniowej udała się jako misjonarka na Bałkany. Porywacze zażądali okupu w wysokości 25 tys. funtów tureckich, co obecnie stanowi równowartość ponad miliona dolarów. Schemat był podobny do dzisiejszych porwań. Rodzima gmina chciała natychmiast płacić, podczas gdy kierownictwo misji protestowało w obawie, by w przyszłości porywacze nie traktowali pobożnych misjonarzy jako wędrownych skarbonek. Dla prezydenta Theodore’a Roos­evelta był to pierwszy kryzys za jego kadencji. Wydał oświadczenie następującej treści:
„Każdy misjonarz, każdy kupiec w niestabilnych krajach powinien we własnym interesie wiedzieć, że rząd amerykański nie ma uprawnień do płacenia okupu za kogokolwiek”. Surowe słowa, jak przystało na Teda budującego wizerunek twardziela. Potem jednak opanowały go wątpliwości – dziś powiedzielibyśmy „wątpliwości natury konstytucyjnej” – czy powinien trwać przy twardej linii. Stąd kolejna odsłona: „Nie jest możliwe, aby zasadę tę stosować wobec kobiety”. Oczywiście amerykański prezydent także badał, czy powinien wysłać wojska w celu uwolnienia zakładniczki. Jednak nie sposób było przewidzieć, jakie dyplomatyczne konsekwencje wywołałoby to w Macedonii, do której już wtedy zgłaszały roszczenia różne państwa. Zwyciężyła obawa. Ostatecznie Roosevelt rozwiązał kryzys podstępem. Okup zebrano najpierw w trybie prywatnym, a po uwolnieniu zakładniczki Kongres zwrócił tę sumę w formie darowizn i dotacji.

Podobnie jak Roosevelt postępowali wszyscy prezydenci od ponad stu lat. Amerykański historyk Russell D. Buhite sprawdził pod tym kątem kolejnych lokatorów Białego Domu. Obejmując władzę, prawie każdy się zarzekał, że nie będzie negocjować z porywaczami, obiecywał szybkie i stanowcze akcje odwetowe. Wszyscy borykali się z problemem zakładników i wszyscy w końcu płacili okup, również zwolennik twardego kursu Ronald Reagan.

Wniosek Buhite’a znają chyba członkowie sztabu kryzysowego w ministerialnej piwnicy w Berlinie. Jego zdaniem w demokracji nie sposób wytrwać przy stanowczej postawie, gdyż trudno ją wiarygodnie obronić. Groźbą nadesłania odciętych głów bezwzględny porywacz zmiękczy każdy rząd, który musi liczyć się z opinią publiczną. Na jatkę, taką jak w Biesłanie w 2004 roku, może sobie pozwolić tylko despota pokroju Putina.

„Demokratyczny dylemat” – tak nazywa Mayer Nudell, amerykański ekspert ds. terroryzmu i były doradca rządu, to co współczesne państwa uwzględniają z wielką niechęcią. Chodzi o prymat „wartości i praw jednostki”. W przeciwieństwie do terrorystów demokracja musi „troszczyć się o każdy indywidualny ludzki żywot”. Z tego punktu widzenia – jak mówi ekspert – państwa demokratyczne znajdują się w porównaniu z siłami zła „w znacznie gorszej sytuacji”. Ale właśnie ta bezradność czyni tradycyjne państwo tak sympatycznym.

Thomas Därnstadt © Der Spiegel