Czy NATO jest zbyt wolne? Tak wygląda proces decyzyjny

Atak Rosji na państwa bałtyckie lub Polskę to mało prawdopodobny scenariusz. Co jednak się wydarzy, jeśli do tego dojdzie? Odpowiedź na kluczowe w tym scenariuszu pytanie "co dalej?", spędza sen z powiek natowskim decydentom. Największe państwa Sojuszu od lat uporczywie składają deklarację i zapewnienia, że żaden członek NATO nie zostanie w razie agresji sam. Jednak jak szybka będzie reakcja i na czym będzie polegać - to już nie jest takie oczywiste. Wszystko przez skomplikowany i trudny proces decyzyjny Sojuszu.

Formalnie, NATO w sytuacjach kryzysowych działa według sześciostopniowego planu podejmowania decyzji, od wstępnego ostrzeżenia o możliwym zagrożeniu, przez planowanie działań po wycofanie wojsk po ukończonej misji. Na każdym kroku ostateczną zgodę do przejścia do kolejnej fazy wydaje główny organ decyzyjny Sojuszu - Rada Północnoatlantycka (NAC), czyli zgromadzenie przedstawicieli wszystkich 28 państw NATO na poziomie ambasadorów, ministrów lub - podczas szczytów - szefów państw.

Po otrzymaniu ostrzeżenia od sił wywiadowczych lub państwa sojuszniczego, Rada decyduje, czy podjąć działania w odpowiedzi na zagrożenie, dodatkowo zbadać problem lub zignorować go. Jeśli zwycięży ta pierwsza opcja, przedstawiciele państw Rady, podległej jej komisji i Komitetu Wojskowego wspólnie oceniają zagrożenie, opracowują dostępne warianty działania i wybierają, który z nich wcielić w życie. Potem następuje planowanie, nad czym pieczę trzyma Naczelny Dowódca Sojuszniczy Europa (SACEUR) stojący na czele Sojuszniczego Dowództwa ds. Operacji (ACO) z siedzibą w Mons w Belgii. Dowództwo w Mons bezpośrednio kieruje też całością działań wojskowych w odpowiedzi na zagrożenie. Po zakończeniu misji - decyzję o tym znów podejmuje Rada - następuje faza wycofania i przekazania odpowiedzialności.

Choć poszczególne fazy nie muszą następować bezpośrednio po sobie i mogą toczyć się jednocześnie, proces potrafi być długi - choćby ze względu na to, że wszystkie decyzje Rady wymagają konsensusu 28 państw. Nawet przy chęci do działania wszystkich członków Sojuszu, ustalenie odpowiedniej odpowiedzi na zagrożenie może zająć zbyt długo, by zdążyć z interwencją zanim będzie za późno. Ostatnie lata przyniosły w tej kwestii pewne usprawnienia.

Po pierwsze, opracowane po 2010 roku plany obrony dla Polski i państw bałtyckich skraca czas planowania odpowiedniej reakcji. Jednak choć NATO zapewnia, że "Eagle Guardian" - bo tak nazywa się ten plan - jest regularnie rewidowany, niekoniecznie musi przystawać do realiów potencjalnej rosyjskiej agresji. Tym bardziej, że ewentualna agresja nie byłaby prawdopodobnie konwencjonalnym uderzeniem, lecz atakiem hybrydowym.

Drugi kluczowy element skracający czas odpowiedzi NATO to Połączone Siły Zadaniowe Bardzo Wysokiej Gotowości (VJTF) - czyli tzw. szpica. Liczące ok. 5 tysięcy żołnierzy siły mają być gotowe do błyskawicznego przerzutu w miejsce zagrożenia konfliktem - i to jeszcze przed wybuchem kryzysu. Także i tu pojawia się jednak problem, bo aby wojska szpicy mogły zostać wysłane, potrzebna jest decyzja polityczna, a co za tym idzie - zgoda wszystkich państw. A to wcale nie musi być formalnością, szczególnie że dla członków NATO oddalonych od zagrożenia ze Wschodu, wysłanie siły pod granicę z Rosją może być widziane jako działanie eskalujące napięcie.

Nie są to czcze obawy. Takie problemy są obecne we wnioskach z niemal wszystkich analiz i gier wojennych przeprowadzanych przez ekspertów i przedstawicieli NATO. W jednej z najczęściej cytowanych symulacji, wykonanej przez amerykański instytut RAND Corporation, rosyjskim siłom wystarczyłoby mniej niż 60 godzin, by zająć Rygę i Tallinn i postawić NATO przed "faktem dokonanym". W takim scenariuszu przy obecnym rozkładzie sił w regionie, Sojusz nie byłby w stanie podjąć decyzji i wysłać wystarczających sił dość szybko, by nie dopuścić do okupacji państw bałtyckich, zaś odbicie terenów wiązałoby się z ogromnymi kosztami.

Założony przez RAND scenariusz jest jednak tym mniej prawdopodobnym. Bardziej realistyczny jest ten przedstawiony w grze wojennej instytutu Center for New American Security w Waszyngtonie. W symulacji przeprowadzonej w lutym tego roku w Waszyngtonie, w której udział wzięło ponad 50 wysokich przedstawicieli Sojuszu i państw członkowskich, uczestnicy musieli zmierzyć się z reakcją na "hybrydowe" i (początkowo) bezkrwawe uderzenie z Rosji. Jak pokazały ćwiczenia, o ile USA i państwa bałtyckie były gotowe do natychmiastowych działań, o tyle inni członkowie, w tym duże państwa europejskie były znacznie mniej skore do zdecydowanych działań.

"Zespoły odgrywające role rządów państw bałtyckich i USA zareagowały agresywnie, niezwłocznie uruchamiając artykuł V, bez uprzednich dyskusji. Tymczasem reakcja NATO była wolna i ostrożna (...) Część członków wolała poczekać z decyzją, aż zagrożenie stanie się bardziej wyraźne" - czytamy w raporcie. Co więcej, nawet po tym, kiedy artykuł V Paktu Północnoatlantyckiego został uruchomiony, państwa zachodniej części Sojuszu przedstawiały różne interpretacje tego, do czego ten kluczowy przepis ich zobowiązuje w praktyce. O ile wschodni członkowie NATO uważają "konieczne" działania za pomoc zbrojną, to państwa Zachodu i Południa nie podzielają tego poglądu.

W rezultacie, symulacja wykazała, że reakcja Sojuszu była zbyt wolna i zbyt ostrożna, a kluczowa do ostatecznego podjęcia decyzji była presja ze strony Stanów Zjednoczonych. Bez tego, NATO mogłoby w ogóle nie być zdolne do osiągnięcia zadowalającego konsensusu. "NATO jest instytucjonalnie niedostosowane, by sprostać problemowi tej schizmy. Założycielskie zasady przyświecające Sojuszowi, bazujące na konsensusie niewielkiej liczby zachodnich państw, wydają się dziś niewydolne po dodaniu wielu mniejszych państw Europy Wschodniej" - czytamy we wnioskach.

Konkluzje z podobnej gry wojennej przeprowadzonej w grudniu 2014 roku przez United States Army War College są jeszcze bardziej stanowcze: "Problemy strukturalne ograniczają możliwości Sojuszu do odpowiedzi na szybko powstające kryzysy i zmniejszają zdolności do operowania w środowisku wojny hybrydowej XXI w. Sprawiają, że NATO jest zbyt zależne od kilku największych członków Sojuszu (...) i utrudniają uzyskanie wiarygodnego efektu odstraszania".

Innymi słowy: to co jest jedną z największych sił Sojuszu: globalny zasięg i połączona siła wielu krajów - jest też jednym z jego największych mankamentów.

Przed zbliżającym się kluczowym szczytem Sojuszu Północnoatlantyckiego w Warszawie rozpoczęliśmy w Wirtualnej Polsce cykl dziennikarski Polska w NATO, NATO w Polsce. Jaka jest historia najpotężniejszego sojuszu świata i jak się w nim znaleźliśmy? Czy natowskie bazy obroniłyby Polskę? Co by było, gdyby NATO zabrakło? To tylko część zagadnień, nad którymi chcemy się pochylić.