Bezpieczniki demokracji

Sejm powołał w zeszły piątek komisję śledczą do sprawy banków i nadzoru bankowego w Polsce. Ma ona prześledzić i ocenić przemiany sektora bankowego przez ostatnie 17 lat. Rzecz bez precedensu w Polsce i na świecie - jak określił to Leszek Balcerowicz, prezes NBP i przewodniczący Komisji Nadzoru Bankowego. Znając praktykę dotychczasowych komisji, jest to zapowiedź - transmitowanej przez media - wojny komisji z przeciwnikami politycznymi, przede wszystkim z Balcerowiczem. W odwecie za zablokowanie weta rządu w sprawie fuzji Pekao SA i BPH należących do włoskiego banku Unicredit. Bo tak zinterpretował to PiS po wykluczeniu z obrad KNB przedstawiciela rządu, który jeszcze przed ogłoszeniem decyzji nie ukrywał, iż jest przeciwny fuzji. Z kolei w ubiegły czwartek Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok dotyczący zaskarżonej przez rzecznika praw obywatelskich oraz przez posłów PO i SLD ustawy medialnej. Wyrok kompromisowy nie zadowolił ani rządzących, ani opozycji. Ustawa się ostała. Sędziowie uznali jednak, że
prezydent nie miał prawa powoływać przewodniczącej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - niezależność tej instytucji gwarantuje bowiem konstytucja. Poza tym Trybunał podważył zapisy o podejmowaniu przez Radę "działań w zakresie etyki dziennikarskiej" i o uprzywilejowaniu nadawców społecznych (taki status ma Radio Maryja)
. Uznał też za niezgodne z konstytucją przerwanie ciągłości działań Rady przez nagłe odwołanie poprzedniego składu. Taki werdykt ośmieszył PiS i prezydenta. Dlatego stał się od razu pretekstem do ataku na Trybunał. Już w dniu wydania wyroku szef PiS na antenie Radia Maryja napadł na sędziów. Za "nieporozumienie" uznał traktowanie ich "jako zespołu mędrców niepodlegających krytyce". Wezwał do rozpoczęcia ogólnospołecznej debaty na temat "składu Trybunału i związków politycznych jego poszczególnych sędziów". Dziwnym zbiegiem okoliczności o "mędrcach" następnego dnia mówił też prezydent Kaczyński, choć obiecał, że podporządkuje się werdyktowi.

Polityka braci Kaczyńskich przypomina grę komputerową. Cel gry - zdobycie pełni władzy. Odhaczyli poziom pierwszy, wygrywając wybory do parlamentu. Drugi - rząd i premier. Trzeci - fotel prezydenta.

Jednak trudność kolejnych "leveli" wzrasta. Przyszedł czas na niezależne instytucje, które w demokracji patrzą władzy na ręce. Do kontrolowania mediów publicznych potrzebne było opanowanie KRRiT. PiS zmienił ustawę w tempie ekspresowym, ale uchwalić ją mógł tylko dzięki wsparciu LPR i Samoobrony. Podobnie było przy obsadzaniu stanowiska rzecznika praw obywatelskich. Potrzeba było paru podejść, ale i to w końcu się udało za oddanie LPR stanowiska rzecznika praw dziecka. Na drodze do zwycięstwa w grze stoją teraz już tylko dwie instytucje - niezależne i niepoddające się przez 17 lat twierdze demokratycznego państwa - NBP i Trybunał Konstytucyjny. Pokusa dołączenia ich do kolekcji jest silna. PiS zdobywa niezależne instytucje metodami demokratycznymi. Po opanowaniu wszystkich zdobędzie wielką władzę, co jest sprzeczne i z demokracją, i z obecną konstytucją - bo te właśnie instytucje mają być od władzy niezależne. Dlaczego PiS to robi? Wydaje się, że chce je sobie podporządkować, by bez przeszkód kierować
gospodarką i zmieniać prawo według swoich wizji. Wierzy, że jego program jest dobry dla ludzi, a demokracja ma im służyć. Tymczasem NBP stoi na straży stabilności złotego i nie pozwolił żadnemu dotychczas rządowi po 1989 roku na doraźne rozluźnienie dyscypliny finansowej. Trybunał z kolei torpeduje każdy pomysł ograniczający wolność obywateli i instytucji, które mają stać na ich straży. Takich właśnie jak NBP, KRRiT czy niezawisłe sądy.

Niezależne sądownictwo konstytucyjne i banki centralne od lat stanowią filary dojrzałych demokracji. Są tak ważne, bo ich podstawowym zadaniem jest obrona obywateli przed samowolą rządzących. To one w imieniu obywateli sprawują kontrolę nad władzą, która bez nich między jednymi a drugimi wyborami byłaby bezkarna. Są solą w oku każdej władzy, która chce w pełni kontrolować państwo. Dlatego atakowane są nie tylko w Polsce. Pierwsze banki centralne powstały w Szwecji i Anglii w XVII wieku. Ich podstawowym zadaniem była emisja banknotów. Konflikty wojenne i następujące po nich kryzysy gospodarcze zmusiły wielkie monarchie do narzucenia finansom swych państw pewnej kontroli. I choć pierwsze banki centralne były zależne od monarchów, udało im się uporządkować finanse państw. Obowiązywała powszechnie zasada: ile złota, tyle pieniędzy - drukowano tylko tyle banknotów, ile kraj miał zapasów złota.

Na przełomie XIX i XX wieku większość państw europejskich miała już banki centralne. Po drugiej wojnie światowej najsilniejszą walutą świata stał się dolar amerykański. Stał się gwarancją nowo stworzonego złoto-dewizowego ładu monetarnego. Na spotkaniu w Bretton Woods przedstawiciele 44 krajów uzgodnili, że ich waluty będą miały odtąd stałe kursy w stosunku do dolara, a ten w stosunku do złota. Rezerwy złota wciąż były podstawowym zabezpieczeniem, ale stał się nim też dolar. Państwo mogło produkować pieniądze, jeśli miało odpowiednie rezerwy dolarowe.

Załamanie tego systemu nastąpiło w 1971 roku, gdy prezydent Richard Nixon jednostronnie zawiesił wymienialność dolara na złoto w transakcjach międzynarodowych. Waluty papierowe całkowicie oderwały się od realnej wartości, jaką kiedyś stanowiły zapasy kruszcu. W konsekwencji można było dowolnie zwiększać podaż pieniądza, by w ten sposób rzekomo pomóc gospodarce. Jednak wzrost podaży pieniądza zwiększał inflację, która w latach 70. przekroczyła w niektórych krajach rozwiniętych 10 procent, a w Wielkiej Brytanii nawet 25 procent. Jeszcze bardziej wzrosły stopy procentowe, co hamowało wzrost gospodarczy. Cele polityków i banku zwykle są odmienne. Bank chce, by pieniądz był stabilny, a pieniądz jest stabilny, gdy nie dodrukowuje się go za dużo. Tymczasem politycy podlegają często naciskom na zwiększenie wydatków budżetowych, chcą ułatwiać dostęp firmom i ludziom do tanich kredytów. Co więcej, napływ pieniądza na rynek powoduje ożywienie koniunktury: ludzie więcej wydają, więcej też zarabiają. - Ale te działania
na dłuższą metę są złudne. Bo z rozpędzaniem koniunktury jest jak z rozpędzaniem samochodu - gdy pędzimy z dużą szybkością, wzrasta ryzyko, że się rozbijemy - tłumaczy Hanna Gronkiewicz-Waltz, była prezes NBP.

Dekada lat 70., inflacji i zamieszania na rynkach walutowych, przekonała polityków do tego, że bank centralny powinien prowadzić samodzielną politykę, by skutecznie zwalczać inflację i stabilizować krajową walutę. Aby mógł to robić, musi dysponować autonomią, co gwarantuje długa kadencyjność i niepowoływanie władz banku przez rząd. Prezesa i członków rady bankowej musi też być trudno odwołać. Członkowie rad banków często są wybierani przez różne organy - głowę państwa, parlament i rząd. W zależności od kraju autonomia ta jest słabsza lub mocniejsza, ale system całkowitej zależności od rządu dziś praktycznie nie występuje.

W Unii Europejskiej autonomię banków centralnych umacnia Europejski System Banków Centralnych. Wchodzący w skład tego systemu Europejski Bank Centralny (emitujący euro i pilnujący stabilności tej waluty) z dużym niepokojem odbiera wydarzenia w Polsce. Jego prezes Jean-Claude Trichet oświadczył, że "bez ograniczeń wspiera niezależność NBP i bardzo uważnie śledzi rozwój sytuacji w Polsce".

Pomysł na kontrolę konstytucyjności prawa narodził się w Stanach Zjednoczonych. Nie było to wprawdzie wpisane w tekst samej konstytucji. Ustanawiała ona sąd najwyższy, ale nie precyzowała jego składu, kadencji sędziów i tego, kto ich ma mianować. Sąd najwyższy zawdzięcza te kompetencje pierwszemu przewodniczącego Johnowi Marshallowi.

W 1803 roku odchodzący ze stanowiska prezydent John Adams mianował na stanowiska sędziów o bliskich mu poglądach politycznych. W pośpiechu nie zdążył przesłać nominacji jednemu z nich - Williamowi Marbury'emu, a kolejny prezydent Thomas Jefferson odmówił uznania tej decyzji. Marbury poprosił sąd najwyższy o wprowadzenie go na urząd sędziego, powołując się na ustawę. Ale sąd najwyższy się nie zgodził, bo uznał, że wspomniana ustawa jest sprzeczna z konstytucją. To był precedens rozstrzygania o konstytucyjności prawa. Kolejne sądy konstytucyjne pojawiły się po I wojnie światowej. Pierwszy trybunał konstytucyjny powstał w Austrii w 1920 roku, w tym samym roku powstał także trybunał w Czechach. 11 lat później dołączyła do nich Hiszpania. Rozwój faszyzmu zakończył ich działalność. Po II wojnie nastąpił gwałtowny i powszechny rozwój sądownictwa konstytucyjnego - instytucji mającej zapobiec nawrotowi faszyzmu - który pokazał, jak łatwo państwo i rządzący, manipulując prawem, mogą przemienić demokrację w
totalitaryzm. Trybunały miały przede wszystkim chronić prawa mniejszości i prawa obywatelskie przed zakusami polityków. Ich dodatkową kompetencją było prawo do delegalizacji partii politycznych, o ile metody ich działania noszą znamiona faszyzmu. Tak samo jak w przypadku autonomii banków centralnych nacisk położono na długą kadencyjność sądów, niezawisłość i nieusuwalność sędziów. Wyroki wydawane przez trybunał są na ogół wiążące dla rządzących (w niektórych państwach, tak jak w Polsce do 1999 roku, mógł je odrzucać parlament). W większości krajów konstytucje uregulowały też wymagania wobec sędziów - mogą nimi zostać tylko sędziowie z wieloletnią praktyką, minimum 10-15-letnią, lub posiadający tytuł profesora. Po 1989 roku, gdy upadł komunizm, trybunały konstytucyjne powstały we wszystkich krajach Europy Wschodniej.

W Polsce NBP stał się niezależnym bankiem centralnym dopiero po 1989 roku, gdy wprowadzono kompletną reformę gospodarki znaną jako "plan Balcerowicza", który był wówczas ministrem finansów. W kraju szalała hiperinflacja, w skali roku 1989 wyniosła ona 643 procent. NBP pilnował kursu złotego, konsekwentnie utrzymywał wysokie stopy procentowe i hamował inflację. Polska waluta szybko się umacniała, po roku sztywny kurs do dolara zastąpiono koszykiem pięciu walut, a w 2000 roku całkowicie uwolniono. W 1995 roku NBP przeprowadził też udaną denominację złotego (10 tysięcy wymieniono na złotówkę). Dzięki polityce NBP utrzymywania niskiej inflacji polska waluta od lat jest stabilna i cieszy się zaufaniem.

Trybunał Konstytucyjny zaczął funkcjonować wcześniej, bo w 1986 roku, czyli jeszcze w czasach komunizmu (w konstytucji pojawił się już w 1982 roku). Ale od początku "szedł pod prąd" woli rządzących. Wydając 28 maja 1986 roku pierwszy wyrok - piętnujący wprowadzenie podwyżki opłat, i to wstecz, za mieszkania komunalne - pokazał, że będzie bronił praw obywateli. Uchylił też polityczne rozporządzenie ministra łączności z 1986 roku nakazujące niewykonywanie usługi telefonicznej, jeśli treść rozmowy jest w sprzeczności z prawem, porządkiem publicznym, zasadami współżycia społecznego. Dzięki orzeczeniom z 1994 roku ustawodawcy zaczęli respektować zasadnicze zasady prawa podatkowego - nieuchwalania podatków wstecz i zmiany reguł podatkowych w trakcie roku podatkowego. Orzeczeniem z 1995 roku Trybunał przyczynił się do utrwalenia zasady, że to rodzice, a nie państwo, decydują o religijnym wychowaniu dzieci w szkole i że znak religijny w szkole nikomu nie zagraża. A podczas rządów lewicy Trybunał w 1997 roku
wprowadził obronę życia poczętego.

- Trybunał nie idzie po drodze oczekiwań politycznych lub presji społecznych grup interesów, ale potrafi w imię wartości konstytucyjnych odważnie się im przeciwstawić - mówi sędzia Trybunału Ewa Łętowska. - Do dziś, mimo że skład sędziowski się zmienia i dołączają do nas ludzie wyznający różne wartości i sympatyzujący z różnymi opcjami politycznymi, działa fenomen tej instytucji. Gdy tu przychodzą, przestają być podatni na naciski i zaczynają kierować się "wewnętrzną logiką" samej instytucji - sądu, którego sędziowie po prostu wiedzą, że muszą być niezależni od polityki.

Profesor Stanisław Gebethner, wybitny konstytucjonalista, przewiduje, że kolejne ataki na niezależność Trybunału i banku centralnego pójdą w kierunku personalnym, a nie instytucjonalnym: - Nasza konstytucja zbyt precyzyjnie broni niezależności Trybunału Konstytucyjnego i NBP, by można było ją łatwo podważyć. Także próba wprowadzenia zmian w ustawach, na przykład o NBP, skończy się kolejnym wyrokiem, jak w sprawie KRRiT: Trybunał odrzuci te zapisy, które mają umożliwić uzależnienie instytucji od wpływu polityków. Zamiast zmieniać konstytucję, prezes Kaczyński będzie musiał więc na miejsce niewygodnego Balcerowicza czy Safjana wprowadzić swoich ludzi. A to nastąpi niebawem. Jesienią zacznie się wymiana członków Trybunału Konstytucyjnego. Już dziś Jarosław Kaczyński wiele sobie obiecuje po sześciu nowych, czyli "swoich" sędziach. I wieszczy, że dopiero te zmiany sprawią, że Trybunał zacznie ferować sprawiedliwe wyroki. Trzeba też będzie wybrać nowego prezesa NBP, kadencja obecnego kończy się w styczniu 2007
roku.

Na razie nie wiadomo nic na temat kandydatur na ewentualnych sędziów. Głośno natomiast rozważa się ewentualnych następców Balcerowicza. W grę wchodzi obecny prezydent Łodzi Jerzy Kropiwnicki oraz zaufany współpracownik Lecha Kaczyńskiego - Sławomir Skrzypek, który za czasów jego prezydentury odpowiadał za finanse w ratuszu. Jak zachowają się nowi prezes i sędziowie? Czy poddadzą się sile niezależnych instytucji i obecnym ich standardom? Czy też nadchodzące zmiany personalne doprowadzą do upolitycznienia i utraty niezależności tych instytucji?

Łętowska: - Wierzę, że Trybunał się obroni, tak jak broni się od wielu lat. Po prostu ludzie, którzy tu przyjdą i złożą przysięgę, poczują, że muszą ją wypełnić. Profesor Wiesław Godzic nie jest takim optymistą. - Ostatnio polubiłem Leppera. Wydaje mi się taki rozsądny, wyważony. Tylko że Lepper się dużo nie zmienił, zmieniło się tło, które teraz jest agresywniejsze niż on. Dużo zależy od tła. I jak ci nowi sędziowie przyjdą do Trybunału, może i będą świetnymi prawnikami, ale gdy popatrzą na tło - na politykę z perspektywy Trybunału - mogą dojść do wniosku, że skoro inni nie są tak krystaliczni, to i oni nie muszą. Czy zwycięży w nich poczucie odpowiedzialności za obywateli, czy poczucie odpowiedzialności za państwo, które przecież nie zawsze służy obywatelom, a czasem tylko politykom?

Agnieszka Jędrzejczak