Armia europejska - pomysł utopijny i szkodliwy dla bezpieczeństwa Polski

WP: Tomasz Bednarzak: Szef Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker rzucił ostatnio pomysł stworzenia europejskiej armii. Temat entuzjastycznie podchwycili zwłaszcza niemieccy politycy, ale wydaje się jednak, że w obecnych realiach jest to idea zupełnie utopijna?

Dr Marek Madej: - Entuzjazm w Niemczech wokół tego tematu jest zaskakujący. Jeśli miałaby to być armia w pełnym tego słowa znaczeniu, czyli wspólnie organizowana i zarządzana, z zadaniami obejmującymi od misji zagranicznych - stabilizacyjnych czy humanitarnych - po wspólną obronę, to jest to pieśń bardzo dalekiej przyszłości, jeśli w ogóle. Powstawałoby bardzo wiele pytań, jak tego używać, kiedy i kto o tym by decydował. Przykładowo, jeżeli jeden kraj ma interesy w określonym regionie Afryki, a pozostałe nie, to kwestią sporną byłoby, czy taka armia europejska powinna razem wspólnie przygotowywać się do misji w tym obszarze.

Więc rzeczywiście, jest to sprawa utopijna, zwłaszcza przy dzisiejszej wręcz zapaści we współpracy europejskiej w dziedzinie obronnej i przy zwrocie w stronę NATO, jaki dokonał się w ostatnim roku w związku z konfliktem na Ukrainie. Zatem byłby to bardzo nietrafiony moment na podjęcie takiej inicjatywy, aczkolwiek to trochę tłumaczy entuzjazm w Niemczech. Oznaczałoby to bowiem ożywienie współpracy w dziedzinie, która wyraźnie zamiera, a właśnie taką dziedziną jest wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony (WPBiO).

WP: Ale czy przynajmniej w teorii takie rozwiązanie nie byłoby dla Europy lepsze? Na pierwszy rzut oka, gdyby zsumować nakłady na obronność wszystkich krajów UE, bylibyśmy pod tym względem drugą potęgą na świecie, ustępując jedynie USA. Nie byłoby też takich problemów, jak dublowanie się wielu wydatków wojskowych, co ma miejsce teraz.

- Te wydatki to nie jest taka prosta suma budżetów obronnych wszystkich państw członkowskich. Gdyby Europa miała jeden budżet wojskowy, to nakłady na obronność byłyby w rzeczywistości niższe. Po pierwsze dlatego, że wydatki byłyby bardziej ekonomiczne. Po drugie, wiele krajów uznałoby to za pretekst do jeszcze większych cięć. Więc nie wiadomo, czy jeden europejski budżet byłby wystarczający dla całej UE, bo po prostu mógłby mocno spaść. Pozornie od strony finansowej może wydawać się to bardzo opłacalne, tyle że gwałtowny przeskok do jednej armii europejskiej oznaczałby problem przede wszystkim z zadaniami, które miałaby ona realizować. Rodziłyby się pytania, co za te bardziej efektywnie wydawane pieniądze dostajemy, jak szkolimy tę armię, kto będzie zarządzał i dowodził jej oddziałami, jak elastyczne one będą, tzn. jak wiele funkcji mogłyby pełnić. I wreszcie - u kogo byśmy zamawiali sprzęt, czyli gdzie te środki byłyby wydawane. Te wszystkie dylematy biorą się z tego, że wśród 28 państw członkowskich jest
dość duże zróżnicowanie tego, do czego te armie służą.

Niemniej jednak jest pewna część wspólna zadań i interesów, więc to można rzeczywiście spróbować robić razem - zwiększyć wspólny budżet, być może stworzyć wspólne jednostki. Ale bez likwidowania armii narodowych, lecz stawiając na wspólne siły międzynarodowe, które trenują razem, a być może nawet stacjonują razem. Taka armia europejska obok armii narodowych - to może by wyszło. Natomiast gdyby chodziło o zastąpienie armii narodowych armią europejską, to po prostu pozorne oszczędności oznaczałyby, że miałaby ona tyle różnych zadań, że ostatecznie żadnego najprawdopodobniej nie wykonywałaby dobrze. O ile w ogóle by doszło do zgody wokół tego pomysłu, a to jest obecnie największy problem.

WP: Stosunkowo niedawno, bo pod koniec lat 90., zapadła decyzja o stworzeniu unijnych sił szybkiego reagowania. W efekcie powstały tzw. Grupy Bojowe Unii Europejskiej, jednak ich liczebność, znaczenie i możliwości operacyjne wydają się być bardzo ograniczone.

- Grupy Bojowe UE to jednostki wielonarodowe, lecz budowane na bazie narodowych komponentów. One co prawda trenują razem, ale to są ciągle jednostki, które normalnie są też w krajowych związkach bojowych, do dyspozycji danego państwa. Jeżeli ktoś mówi o armii europejskiej, rozumieć to można jako siły tworzone całkowicie pod flagą Unii Europejskiej i do jej dyspozycji. Więc przykład Grup Bojowych, które są związkami wielonarodowymi, trenującymi i ewentualnie działającymi razem, ale ciągle będącymi w pewnym sensie sumą komponentów narodowych, nie jest do końca odpowiedni.

Natomiast jest taki kłopot, że w przypadku, gdy mamy 28 państw, które miałyby się zrzucić na wspólną armię (a w zasadzie 27, bo Dania jest poza WPBiO), to natychmiast zaczną się pytania, kto ile włożył i kto ile z tego wyciąga. Bo problem dzielenia kosztów i dzielenia zysków w UE pojawia się zawsze. Jest duże ryzyko, że gdyby najwięksi dowiedzieli się, że dokładają dużo, a niekoniecznie później mają środek do realizacji własnych interesów, to szybko wycofaliby się z całego przedsięwzięcia. Rodzi się więc pytanie, jak zachęcić kraje, które są kluczowe, jak Wielka Brytania czy Francja, do wkładu w armię europejską, przy ich niepełnej nad nią kontroli. Te państwa musiałyby się pogodzić z tym, że kraje mniej wnoszące mają podobny głos, a czasem mogą bardziej potrzebować użycia tych sił.

WP: Wspomniał Pan o Francji i Wielkiej Brytanii, które dysponują własnymi arsenałami nuklearnymi. Ciężko jest uwierzyć, by przekazały dowództwo nad nimi jakiemuś kolegialnemu gremium.

- Rozważamy tak hipotetyczne scenariusze, że zanim byśmy doszli do kwestii nuklearnych, to może jakaś koncepcja w tej sprawie w międzyczasie by się narodziła. Poza tym trzeba przyznać, że w przypadku Wielkiej Brytanii wcale nie można powiedzieć, żeby nie było głosów sceptycznych co do dalszego utrzymywania tegoż arsenału. Co prawda cały czas pozostaje on symbolem brytyjskiej mocarstwowości, jednak sami Brytyjczycy coraz częściej liczą pieniądze i widzą, że tak naprawdę drogo on ich kosztuje. Natomiast w przypadku Francji jest to kwestia tak ważna i fundamentalna, że zachowanie narodowego nadzoru nad siłami nuklearnymi pozostaje sprawą bezdyskusyjną. Niemniej, ja jestem w stanie sobie wyobrazić, że tworzymy europejskie siły mając Brytyjczyków i Francuzów z bronią nuklearną jako swego rodzaju dodatkową gwarancją. I to jest do rozwiązania.

To są jednak scenariusze bardzo odległe. Teraz wszystko ożyło na nowo za sprawą wypowiedzi szefa Komisji Europejskiej, który pochodzi z Luksemburga, a więc w tym przypadku kraju dość specyficznego. Z wiadomych względów nie jest to potęga wojskowa, więc naturalne jest dla niej funkcjonowanie w ramach jakiejś większej struktury. To też o czymś świadczy, że tego rodzaju inicjatywy nie wychodzą ani z Francji, ani tym bardziej z Wielkiej Brytanii, która tradycyjnie jest bardzo sceptyczna podobnym inicjatywom.

WP: Co z istniejącymi już w ramach UE instytucjami obronnymi, jak Komitet Wojskowy Unii Europejskiej czy Europejska Agencja Obrony? Jakie jest ich rzeczywiste znaczenie?

- Europejska Agencja Obrony to ciało, które przede wszystkim realizuje się w projektach badawczych i w koordynowaniu funkcjonowania europejskich przemysłów obronnych, pełniąc tę rolę całkiem nieźle. Co prawda, nie dyryguje rynkiem zbrojeniowym, ale ułatwia komunikację między instytucjami poszczególnych krajów, żeby razem robiły projekty wojskowe. Agencja zajmuje się też planowaniem rozwoju sił poszczególnych państw członkowskich pod kątem potrzeb europejskich, aczkolwiek obecnie rolę tę pełni w mniejszym stopniu niż kiedyś, ponieważ kraje znacznie bardziej egoistycznie podchodzą do tej sprawy. Poza tym tutaj w paradę wchodzi trochę element NATO-wski - podobne plany robi się również w ramach Sojuszu, a Europejska Agencja Obrony nie jest taka autonomiczna w decyzjach.

Co do Komitetu Wojskowego, to jest to ciało doradcze przy instytucjach decyzyjnych w ramach WPBiO. Jego rola jest o wiele mniejsza, bo on po prostu głównie doradza tym, którzy mają planować politykę, która obecnie przymiera. Gdyby UE rozwijała się w kierunku wspólnej obrony, to rola Komitetu Wojskowego by rosła. A tak, mamy ciało dyskusyjno-konsultacyjne, faktycznie o niewielkim znaczeniu, szczególnie w porównaniu do instytucji NATO-wskich.

WP: Mimo istniejącej w teorii wspólnej polityki zagranicznej, Unia Europejska nie potrafi ani wypracować jednolitego stanowiska, ani stosownie reagować na wiele pojawiających się u jej granic kryzysów. Nawet gdyby armia europejska powstała, rozbieżność interesów poszczególnych państw mogłaby spowodować jej decyzyjny paraliż.

- Musimy pamiętać, że owszem, polityka zagraniczna jest wspólna, ale działa raczej na poziomie stricte operacyjnym. Mamy szefową unijnej dyplomacji Federicę Mogherini, która może podejmować pewne działania, ale generalnie jest kontrolowana przez Radę Unii Europejskiej bądź Radę Europejską, a to jest ciało, w którym liczy się głos każdego kraju. Tutaj suwerenność państwa jest cały czas zachowana, więc rozbieżności są oczywiste. Możemy mieć wspólną służbę konsularną, wykonywać w ten sposób pewną rutynową pracę w stosunkach z np. państwami afrykańskimi, opracowywać wspólne strategie dotyczące pewnych regionów czy przedsięwzięcia dotyczące imigracji, choć tutaj już zaczynają się schody. Ale to jest wszystko.

Natomiast WPBiO nie zajmuje się raczej obronnością, lecz wojskowym aspektem wspólnej polityki zagranicznej. Czyli jesteśmy w stanie uzgodnić jakąś misję zagraniczną, wspierającą pewne zaangażowanie polityczne w regionie - czy to w Afryce, czy na Ukrainie, choć tam akurat ta misja jest bardzo mała. To jest taka trochę pomoc techniczna - a to kogoś podszkolić, a to komuś doradzać, ewentualnie monitorować porozumienie pokojowe. I w tym wymiarze jest jeszcze możliwość konsensu. Jednak to nie rozwija się właśnie dlatego, że nie ma porozumienia między państwami, żeby pójść krok czy dwa kroki dalej. Zwłaszcza że kraje takie jak Polska myślałyby po prostu o zdolności do wspólnej obrony, a kraje takie jak Włochy czy Hiszpania widziałyby w tym przede wszystkim narzędzie np. do powstrzymania nielegalnej imigracji, więc do zupełnie innych zadań. Oczywiście, jeżeliby doszło do proklamowania, a później utworzenia armii europejskiej, to wynikający z tych rozbieżności swego rodzaju paraliż decyzyjny co do jej rozwoju i
użycia byłby bardzo możliwy. Tyle że te rozbieżności już dziś blokują samo wdrożenie tego pomysłu w życie.

WP: Jak pomysł o utworzeniu armii europejskiej ma się do NATO, do którego nie należą przecież wszystkie kraje UE?

- Uważam, że na dziś propozycja stworzenia armii europejskiej rozbija się również o to, że byłaby ona mało wiarygodna. Budowa tej armii od podstaw generowałaby dodatkowe koszty i musiałaby uderzyć w możliwości współpracy w ramach NATO. Z perspektywy krajów, które czują się szczególnie zagrożone, jak Polska, uderzanie w Sojusz jest swego rodzaju osłabianiem, może nie najlepszej, ale jedynej - poza własnymi zdolnościami obronnymi - dostępnej "tarczy". Więc zanim byśmy zbudowali w pełni armię europejską, musielibyśmy - chcąc nie chcąc - osłabić NATO, a to to mija się z celem.

Jednocześnie prawdą jest, że trzeba też uwzględnić fakt, że Amerykanów Europa interesuje coraz mniej. Więc jeśli rzeczywiście będą stopniowo coraz bardziej odwracać się w stronę Pacyfiku, mniej uwagi poświęcając Europie i starając się, byśmy sami wzięli na siebie większą odpowiedzialność za bezpieczeństwo, to z czasem możliwe jest, że dojdziemy do sytuacji, że tak naprawdę oni przestaną być dla nas użyteczni. Bo będą wnosić stosunkowo mało zdolności obronnych albo będą hamulcowym rozwoju czy decydowania w NATO, a równocześnie Europejczycy i tak będą musieli jakoś zagwarantować sobie bezpieczeństwo.

Więc przypuszczam, że gdyby nie było NATO albo Amerykanie wprost powiedzieli, że ich Europa już w zasadzie nie interesuje w sensie strategicznym - co nie jest i raczej nie będzie szczególnie prawdopodobne - to wtedy Europejczycy najpewniej zaczęliby myśleć dość poważnie o wspólnej armii. Ale na dziś takie wysiłki są bardzo ryzykowne, mają znikome szanse powodzenia, a na pewno będą miały negatywny wpływ na funkcjonowanie Sojuszu. Dlatego może lepiej w najbliższym czasie wzmacniać europejski filar w NATO, a najwyżej później ewoluować w stronę samodzielnego sojuszu, gdyby naprawdę się okazało, że Amerykanie nie chcą już angażować się na Starym Kontynencie.

WP: Czy dzięki wspólnej armii Europa byłaby bezpieczniejsza i silniejsza na arenie międzynarodowej?

- Tylko pod warunkiem, że byłaby kolejnym etapem integracji europejskiej - w tym sensie, że w innych elementach też się zintegrowaliśmy i zbliżyliśmy do siebie. Formalnie wspólna armia europejska jest instrumentem, czyli czymś, co miałoby realizować wspólne decyzje. Jeżeli nie będziemy w stanie tych decyzji wypracować, to w takim razie będą to tylko zmarnotrawione środki. Bo tak naprawdę przeznaczymy na armię europejską swoje oddziały, pieniądze i zasoby, a faktycznie, przy paraliżu decyzyjnym, i tak to by nic nie dawało. Ona będzie wzmacniać Europę, jeżeli pojawi się we właściwym momencie ewolucyjnym UE.

Na dziś sama dyskusja o pomyśle ożywienia procesu integracyjnego poprzez obronność - w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z rosnącym egoizmem i podziałami w Unii wynikającymi z kryzysu ekonomicznego, a równocześnie z pilną potrzebą wzmocnienia NATO, które w jakimś stopniu się dokonało w 2014 roku - jest szkodliwa. I tak naprawdę popieranie tej idei, zwłaszcza z perspektywy Polski, byłoby nietrafione. Gdyby Unia rzeczywiście poszła dalej z integracją, zwłaszcza w dziedzinie polityki zagranicznej, i faktycznie byśmy wypracowywali wspólne stanowiska wobec zewnętrznych kryzysów i zagrożeń, to wtedy instrument w postaci wspólnego wojska miałby sens. Na dziś jednak o wiele lepiej można wykorzystać istniejące struktury WPBiO. Traktat Lizboński przewiduje np. możliwość strukturalnej (wzmocnionej) współpracy, oznaczającej, że kilka państw może kooperować ściślej, włącznie ze stworzeniem sojuszu obronnego. Może najpierw to wykorzystajmy, zamiast od razu przechodzić do projektu pod nazwą armia europejska.

WP: Takie pomysły już się pojawiły. Na przykład stworzenie sojuszu ramach UE na bazie istniejącego Trójkąta Weimarskiego, czyli Polski, Francji i Niemiec.

- Sama propozycja nie jest zła, natomiast pojawia się problem, jak wpłynie na funkcjonowanie reszty UE. Jeżeli do takiego przedsięwzięcia będą mogli przyłączać się kolejni chętni, to jest to baza do rozwoju integracji europejskiej. Jeżeli jednak dwa-trzy kraje zrobią sobie sojusz "tylko dla siebie", to tak naprawdę może zamknąć drogę do wspólnej armii europejskiej, bo możemy mieć kilka takich samodzielnych organizacji. Akurat tu nie liczyłbym na Trójkąt Weimarski, bo obawiam się, że rozbieżności interesów oraz różnice w postrzeganiu polityki zagranicznej i bezpieczeństwa między Polską, Francją i Niemcami, a zwłaszcza między Niemcami a pozostałą dwójką, są zbyt duże. Między nami a Francją też są różnice, ale one są prawdopodobnie do pogodzenia. Natomiast z Niemcami problem byłby większy, ponieważ ich polityka obrony i bezpieczeństwa jest bardzo zmienna i nieczytelna co do intencji, przez co trudno określić kierunek jej rozwoju.

WP: Z czego to wynika?

- Nie jestem wielkim ekspertem od Niemiec, więc mogę się mylić, ale częściowo jest to problem rządzącej wielkiej koalicji - chadecy mają inną wizję polityki zagranicznej, socjaliści inną. Niemcy są też krajem naprawdę przesiąkniętym pacyfizmem, może nie aż tak bardzo, jak było to jeszcze parę lat temu, ale mimo wszystko. Oznacza to, że Niemcom jest bardzo trudno jako społeczeństwu akceptować i wzrost wydatków obronnych, i używanie sił zbrojnych. Oni naprawdę nie postrzegają świata jako tak niebezpiecznego, jak postrzegamy go my. A jeśli nawet, to widzą w nim inne zagrożenia niż militarne.

Poza tym Niemcom jest dość wygodnie trzymać się takiego stanowiska - to jest bogaty kraj, ale bogaty między innymi dlatego, że akurat na obronność wydaje stosunkowo mało i swoje interesy zagraniczne może realizować w inny sposób. Mimo wszystko, nawet jeśli miłość między Stanami Zjednoczonymi a Niemcami z lat zimnej wojny wygasła, to jednak amerykański parasol jest dla nich dość wygodny, niezależnie od tego, że go krytykują. Gdyby musieli zwiększyć wydatki na obronność z dzisiejszego poziomu ok. 1 proc. PKB do np. zalecanych przez NATO 2 proc., to byłaby to ogromna zmiana w niemieckim budżecie.

Kolejną sprawą jest, że Niemcy boją się też reakcji innych. Trzeba przyznać, że zachęcamy i zachęcaliśmy ich do większej asertywności, a jak tylko ją wykazują, to wszyscy sąsiedzi zaczynają się bać, czy przypadkiem nie powstanie w ten sposób kontynentalny hegemon. To wszystko składa się na taki obraz, że sami Niemcy niejako "i chcieliby, i boją się", a wszyscy dookoła też życzyliby sobie bardziej aktywnych Niemiec, a równocześnie boją się ich dominacji.

WP: Łatwo sobie wyobrazić, jak histeryczne głosy podniosłyby się u nas, gdyby Niemcy znacząco zwiększyłyby swoje nakłady na zbrojenia.

- Parę lat temu wydawało się - przynajmniej mi - że jesteśmy w stanie przełamać z Niemcami wzajemną nieufność, ale ona niestety znowu rośnie. Moim zdaniem w dużej mierze z powodu niemieckiego zachowania w kontekście ukraińskim. Dość ugodowa i nieco kunktatorska postawa Berlina trochę nas zaskoczyła. Ale trzeba też przyznać, że Niemcy mają taki kłopot, że ich siły zbrojne nie są w najlepszej kondycji. W ostatnich latach ich armia była w dużej mierze narzędziem budowy stosunków dobrosąsiedzkich, demonstrowania otwartości na współpracę z każdym sąsiadem, a nie przygotowywania się do walki czy innej aktywności. A jeśli już, to raczej o charakterze pokojowym i humanitarnym, np. budowanie studni, dróg czy szkół w Afganistanie. Teraz, gdyby się okazało, że ma robić coś bardziej - jak się to nazywa - kinetycznego, siłowego, to Niemcy musieliby zmienić własne podejście do sił zbrojnych, a to nie byłoby łatwe.

WP: Podsumowując, jaka jest zatem przyszłość polityki obronnej UE? Jeśli nie wspólna armia, to co?

- Mamy rzeczywiście z tym poważny kłopot. Nie wykluczałbym nawet po prostu upadku WPBiO, bo to też jest możliwe - choć formalnie będzie istnieć, to faktycznie nie będzie działać. Ograniczy się do współpracy przemysłów obronnych, wspólnego planowania, ograniczonych badań, a w najlepszym wypadku ćwiczeń i niewielkich misji ekspedycyjnych, np. szkoleniowych, ale to wszystko. Natomiast jeżeli miałbym mówić o pozytywnym, ale jednocześnie realnym scenariuszu na przyszłość, wzmacniającym tę politykę, to szans upatrywałbym w wykorzystaniu możliwości tkwiących w Traktacie Lizbońskim. Czyli wzmacnianiu współpracy kilku państw, które kooperując razem, byłyby zarazem gronem otwartym na innych. Pewnym przykładem są tu Nordycy - co prawda robią to w układzie nordyckim i nie do końca wyłącznie unijnym, bo Islandia i Norwegia nie należą do UE, ale nie są całkowicie zamknięci na inne kraje. Jest też ciekawy przykład na gruncie NATO - brytyjska inicjatywa o wspólnych siłach ekspedycyjnych tworzonych razem z Nordykami,
Holendrami, otwarta na innych. O ile dobrze pamiętam, tam są również Łotysze i Litwini, więc jest to dość mocno zróżnicowany skład.

Tego rodzaju współpraca może też funkcjonować w ramach Unii. UE może być sprawniejszym narzędziem polityki zagranicznej. Prawdopodobnie daleko jej do przejścia do polityki obronnej rozumianej jako obrona unijnego terytorium. I niewykluczone, że tak naprawdę nie jest to potrzebne. Może rzeczywiście warto wzmocnić NATO, tylko trzeba mieć świadomość, że jest ono zdominowane przez USA i jesteśmy trochę zależni od ich zdania. Ale "jak się nie ma co się lubi, to się lubi co się ma", bo NATO jest i działa. Natomiast Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony mogłaby zacząć działać trochę sprawniej w sytuacji, gdyby Amerykanie zaczęli wycofywać się z Europy po np. uspokojeniu problemów rosyjskich, co wcale nie jest wykluczone. Niestety, jak mówiłem, prawdopodobny jest też scenariusz, że polityka ta formalnie będzie istnieć, ale w praktyce nikt nie będzie współpracował w jej ramach, natomiast faktyczną współpracę będzie się realizowało w strukturach NATO.

Rozmawiał Tomasz Bednarzak, Wirtualna Polska