25 lat polityki zagranicznej III RP. Sukcesy i porażki polskiej dyplomacji

W 1989 roku Polska stanęła przed dziejową szansą. Okrągły Stół i wybory czerwcowe uruchomiły lawinę zmian, której nie dało się już zatrzymać - nie tylko u nas, ale w całym bloku wschodnim. Po pół wieku komunistycznej dyktatury i podporządkowania towarzyszom radzieckim, w końcu mogliśmy samodzielnie decydować o własnych losach. Rozpoczęta transformacja systemowa miała nie tylko radykalnie przebudować stosunki gospodarcze, polityczne i społeczne, ale także zmienić dokładnie o 180 stopni naszą politykę międzynarodową.

Po II wojnie światowej polska polityka zagraniczna była uzależniona od ZSRR i wszystkie kluczowe poczynania na forum międzynarodowym musiały być konsultowane z Kremlem. Istnieje jednak wiele przesłanek, że już w drugiej połowie lat 80. nasza dyplomacja przygotowywała się do zmiany i większej samodzielności. - To się wyrażało m.in. w tym, że poprawiły się relacje z USA. Sygnały płynące wtedy z Moskwy były jednoznaczne, że Związek Radziecki będzie zmniejszał skalę "opieki" nad swoimi państwami satelickimi i te z nich, które chcą odegrać jakąś rolę, muszą trochę zacząć się o siebie troszczyć - mówi w rozmowie z WP.PL Paweł Kowal, wiceminister spraw zagranicznych w rządzie Jarosława Kaczyńskiego, dziś związany z Instytutem Studiów Politycznych PAN.

Kowal podkreśla, że polityka zagraniczna III RP w sensie organizacyjnym i prawnym została ufundowana na tym, co było w PRL-u. - Traktaty, umowy, zwyczaje dyplomatyczne - nic nie zmieniło się z dnia na dzień. Warto także zwrócić uwagę, że obsada polskich placówek dyplomatycznych zmieniała się bardzo powoli - wskazuje. Również Krzysztof Skubiszewski, nowy minister spraw zagranicznych w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, nie był człowiekiem opozycji, ale raczej człowiekiem środka. Należał do Rady Konsultacyjnej przy Wojciechu Jaruzelskim, był związany ze środowiskami katolickimi. To przed nim stanęło tytaniczne zadanie całkowitego przeorientowania naszej polityki międzynarodowej.

Kierunek: Zachód!

Szczególnie trudne było poradzenie sobie z uciążliwym spadkiem po PRL-u. Musieliśmy wyprowadzić kraj z Układu Warszawskiego i struktur RWPG, a przede wszystkim jak najszybciej rozwiązać problem stacjonujących w naszych granicach wojsk radzieckich. Z tysiącami rosyjskich żołnierzy na karku nie mogło być mowy o zmianie w polityce zagranicznej, a tym bardziej o zbliżaniu Polski do struktur zachodnich. Zresztą w pierwszych latach III RP ten kierunek nie był wcale taki oczywisty. Zwłaszcza dużo kontrowersji wywoływała idea przystąpienia do NATO, która nie od razu była czymś powszechnie popieranym.

- Na samym początku lat 90. zdecydowanie sprzeciwiała się temu lewica. Poza tym także wśród innych panowała niejasność i wahanie. Padały wtedy różne propozycje - np. neutralności, panslawizmu czy finlandyzacji Polski. Dla wielu ludzi wychowanych w latach PRL szczytem niezależności był status Finlandii, czyli kraju neutralnego - przypomina w rozmowie z WP.PL prof. Dariusz Rosati, szef MSZ w rządach Józefa Oleksego i Włodzimierza Cimoszewicza. Również Zachód wcale nie palił się, by przyjąć nas do Sojuszu. Dopiero rozpad ZSRR, wycofanie wojsk rosyjskich oraz intensywne zabiegi naszej dyplomacji pozwoliły to zmienić.

Prof. Rosati wskazuje, że początkowo nawet w USA istniało silne lobby przeciwko przyjęciu Polski do NATO i potrzeba było bardzo wielu starań, by Waszyngton stał się orędownikiem naszej sprawy. - Amerykanie początkowo proponowali nam rozmaite dość ułomne formuły członkostwa. Mówiono o NATO-bis, proponowano członkostwo wyłącznie polityczne, bez militarnego, proponowano członkostwo z zobowiązaniem o nierozmieszczaniu wojsk itp. To są już może sprawy historyczne, ale toczyliśmy naprawdę trudną walkę o to, żeby wejść do NATO jako pełnoprawny członek - opowiada, podkreślając nieocenioną rolę amerykańskiej Polonii w uzyskaniu przychylności Białego Domu i Kongresu.

Długa droga ku zjednoczonej Europie

Mniej kontrowersji wywoływała integracja z Unią Europejską. - Był to cel otoczony konsensusem wszystkich sił politycznych. W zasadzie wszyscy uważali, że powinniśmy nawiązać bliskie stosunki ze Wspólnotami Europejskimi. Wprawdzie niektórzy politycy sugerowali, żeby zatrzymać się na poziomie stowarzyszenia i stowarzyszyć się również ze Wspólnotą Niepodległych Państw, ale były to głosy mniejszości - mówi w rozmowie z WP.PL Andrzej Olechowski, który objął tekę ministra spraw zagranicznych po Krzysztofie Skubiszewskim w październiku 1993 roku.

Polska bardzo wcześnie, bo już w 1991 roku, podpisała umowę stowarzyszeniową ze Wspólnotami Europejskimi. Prof. Rosati przypomina jednak, że Unia początkowo odmawiała uznania, że układ stowarzyszeniowy jest etapem do członkostwa. Zmieniło się to dopiero w 1993 roku, gdy przyjęto tzw. kryteria kopenhaskie, czyli zbiór warunków, które muszą spełnić państwa wstępujące do UE. Dopiero wtedy Polska złożyła oficjalny wniosek o członkostwo i rozpoczął się proces żmudnych negocjacji z Brukselą, o których rezultat do dziś toczą się spory. Paweł Kowal zwraca uwagę, że wciąż nikt się im dokładnie nie przyjrzał, więc nie wiadomo, ile tak naprawdę popełniliśmy błędów. - Przywykliśmy do podejścia, że właściwie to jest poza dyskusją - sam fakt wejścia do Unii - i to jest jasne. Ale nie ma refleksji nad tym, jak mogło wyglądać nasze członkostwo w UE w warunkach inaczej prowadzonych negocjacji - uważa eurodeputowany.

Decydujący na długiej drodze do UE okazał się unijny szczyt w Kopenhadze w 2002 roku. To wtedy nastąpił finał negocjacji akcesyjnych. Prof. Rosati wspomina, że twarda postawa Polski sprawiła, iż w pewnym momencie zawisły one na włosku. - Był taki moment szczytu w Kopenhadze, kiedy wszystkie kraje kandydujące miały już pozamykane negocjacje, a my dalej twardo negocjowaliśmy. I w którymś momencie Francuzi i Hiszpanie powiedzieli, że jeśli Polska nie chce wejść na tych warunkach, to przecież nie ma przymusu, i sugerowali, żeby naszą akcesję odłożyć na bliżej nieokreśloną przyszłość - opowiada były szef MSZ.

Ostatecznie warunki akcesji udało się jeszcze poprawić, ale prof. Rosati zwraca uwagę na inną rzecz. - Gdyby w tamtym czasie Polska nie weszła do UE w pierwszej grupie, utracilibyśmy te wszystkie korzyści jakie uzyskaliśmy w ostatnim dziesięcioleciu. Po kilku latach musielibyśmy negocjować akcesję m.in. z Węgrami, Czechami, Litwinami czy Rumunami, którzy z całą pewnością nie ułatwialiby nam wejścia, bo przecież Polska, jako wielki kraj, który absorbuje największą część środków unijnych, zabierałaby pieniądze wszystkim - ocenia.

Nie tylko NATO i UE

Politycy i eksperci są zgodni, że choć droga Polski do NATO i UE była długa i wyboista, to niezaprzeczalnie są to dwa najbardziej spektakularne sukcesy naszej polityki zagranicznej w ostatnim 25-leciu. Ale należy również wspomnieć o wielu pomniejszych osiągnięciach naszej dyplomacji. Niewątpliwie jednym z najważniejszych było uregulowanie stosunków z sąsiadami. Wbrew pozorom było to wielkie wyzwanie, bowiem po 1989 roku Polska całkowicie zmieniła otoczenie międzynarodowe.

- Na miejsce trzech sąsiadów zyskaliśmy siedmiu nowych, z których każdy zmienił nazwę. I to była wielka zasługa ministra Krzysztofa Skubiszewskiego, że ze wszystkimi tymi krajami, za wyjątkiem Litwy, podpisał umowy o granicach i dobrym sąsiedztwie - przyznaje Olechowski. - Miało to kapitalne znaczenie, gdyż Polska w bardzo niestabilnym wówczas środowisku zyskała sobie opinię - tak się wówczas o naszym kraju mówiło - "eksportera stabilności". A trzeba pamiętać, że był to czas ogromnych napięć między sąsiadami, które doprowadziły do tragedii w Jugosławii i które również "bulgotały" w naszym bliższym sąsiedztwie. Natomiast, dzięki naszej polityce, Polski to nie dotyczyło - dodaje były minister spraw zagranicznych.

Z kolei Paweł Kowal szczególną uwagę zwraca na rozbudowę sieci dyplomatycznej na obszarze postsowieckim, co w wielu przypadkach musieliśmy zaczynać niemal od zera. - Przecież w czasach ZSRR myśmy mieli tylko ambasadę w Moskwie i prawo do konsulatów w stolicach republik, dopiero w 1988 PRL dostała prawo do agencji konsularnej we Lwowie. Musieliśmy stworzyć sieć placówek dyplomatycznych, przygotować do tego ludzi - i to nie było proste - podkreśla.

Pomarańczowy sukces

Mówiąc o osiągnięciach polskiej dyplomacji w ostatnim 25-leciu nie można nie wspomnieć o pomarańczowej rewolucji na Ukrainie, która w zgodnej opinii większości analityków była dla nas przełomowym sukcesem. - Odegraliśmy w tamtych wydarzeniach istotną rolę. To budowało naszą pozytywną pozycję wśród części Ukraińców i pozwoliło nam zdobyć posadę rzecznika Ukrainy i eksperta polityki wschodniej w UE. Osiągnęliśmy ważny cel, bo w tej chwili polityka wschodnia w Berlinie i Brukseli jest w dużym stopniu kształtowana pod wpływem Warszawy - ocenia prof. Rosati.

Zdaniem Pawła Kowala pomarańczowa rewolucja była wydarzeniem zwrotnym i jednym z najważniejszych doświadczeń dla całej polskiej polityki zagranicznej ostatniego 25-lecia. - To był pierwszy moment po 1989 roku, gdy Polska mogła mieć poczucie, że realnie kształtuje swoje otoczenie geopolityczne, że może wpływać na decyzje wspólnoty międzynarodowej i wciągać ją do spraw, które my uważamy za ważne z punktu widzenia naszego bezpieczeństwa - podkreśla eurodeputowany.

Bez pomarańczowej rewolucji nie tylko polska polityka wschodnia, ale również unijna, wyglądałaby zupełnie inaczej. Dzięki tej lekcji politycy w Warszawie nabrali odwagi w domaganiu się od opieszałego Zachodu działania, zamiast biernego oczekiwania takiej czy innej aktywności Unii Europejskiej. - To była właśnie ta chwila, kiedy Polska przestała gadać, a zaczęła robić. Można powiedzieć, że jeśli polska polityka zagraniczna po 1989 roku poczuła siłę w rękach, to był właśnie moment pomarańczowej rewolucji - przekonuje były wiceminister spraw zagranicznych. Rozczarowanie Wujem Samem

Szczególne miejsce w naszej polityce zagranicznej zajmowały relacje transatlantyckie i od początku stawialiśmy na jak najbliższe stosunki z USA. W opinii Andrzeja Olechowskiego opłaciło się, bo Ameryka odegrała kluczową rolę w pierwszych latach III RP. - To dzięki niej zrestrukturyzowany i zmniejszony został nasz dług, co kapitalnie ułatwiło "reset" gospodarki. Również dzięki USA proces transformacji w Polsce był otoczony życzliwością świata, nie tylko Europy - przypomina, dodając, że postawa Waszyngtonu była też kluczowa w naszych staraniach do członkostwa w NATO.

W polskiej opinii publicznej niewątpliwie dominuje rozczarowanie postawą USA wobec Polski, zwłaszcza w świetle naszego zaangażowania w Iraku i Afganistanie. Przez lata symbolem tych zawiedzionych nadziei była nierozwiązana kwestia wiz. Prof. Rosati uważa, że chcieliśmy budować taką pozycję sojuszniczą, jaką mają wobec Waszyngtonu Wielka Brytania czy Izrael. To się jednak nie udało, zresztą w dużej mierze nie z naszej winy. Na pierwsze miejsce amerykańskich interesów wysunęła się Azja i w tych warunkach Polska nie pełni już roli strategicznego partnera, choć nadal jesteśmy sojusznikiem i krajem zaprzyjaźnionym z USA. W opinii byłego ministra spraw zagranicznych w sprawie relacji z Amerykanami z naszej strony było po prostu trochę "naiwnego romantyzmu".

W podobnym tonie relacje transatlantyckie ocenia Paweł Kowal. - Problem w tym, że Polacy mają do USA zbyt emocjonalne podejście i nie rozumiemy elementu "wymiany darów" w stosunkach międzynarodowych - mówi eurodeputowany. - Wielu Polaków oczekiwało więcej od Ameryki. Ale jak na stosunki międzynarodowe i racjonalność, która powinna towarzyszyć tego typu analizom, trzeba stwierdzić, że nie "dostaliśmy" mało - ubezpieczanie podczas procesu transformacji, sporo środków finansowych w różnej formie, wsparcie przy wejściu do NATO. I na poziomie symbolicznym, i na poziomie faktycznym byliśmy traktowani, jak na średni kraj europejski, jako ważny sojusznik - dodaje.

Pytany o to, czy słusznie zaangażowaliśmy się w misje w Iraku i Afganistanie, eurodeputowany odpowiada, że dzięki nim mamy dziś sprawne i w miarę nowoczesne wojsko, przygotowane do współpracy z sojusznikami, a nie " zdezelowane siły zbrojne rodem z Układu Warszawskiego" - Podstawowym negatywem są żołnierze, którzy tam polegli, i to zawsze jest problem a nasze czasy szczególnie źle znoszą ofiarę życia - podkreśla jednak.

- W latach 90. argumentowałem, że jak się chce mieć parasol atomowy, to trzeba przynajmniej potrzymać rączkę od tego parasola - mówi z kolei Olechowski. - Z dzisiejszej perspektywy uważamy, że cała operacja w Iraku była błędem. To nie oznacza, że był nim nasz udział w tej misji. Wtedy myśmy wszyscy kolegialnie popełnili błąd, kierując się dezinformacją i złą oceną sytuacji - dodaje i podkreśla, że Polacy nie pojechali tam jako najemnicy, ale z innych, szlachetnych pobudek.

Podobnie uważa prof. Rosati, którego zdaniem interwencja została podjęta na bazie informacji o istnieniu w Iraku broni masowego rażenia, które ostatecznie okazały się mocno przesadzone, ale to nie była nasza wina, że tego nie wiedzieliśmy. - Uważam, że wtedy Polska miała obowiązek stanąć u boku USA. Amerykanie mają wobec nas dług, który trzeba teraz twardo egzekwować. Moim zdaniem dzięki zaangażowaniu się w Iraku i Afganistanie polskie bezpieczeństwo jest dziś w większym stopniu gwarantowane przez USA, niż gdybyśmy w tych operacjach nie uczestniczyli - ocenia.

Na wschodzie (prawie) bez zmian

Najtrudniejszym zadaniem okazało się ułożenie na nowo naszych relacji z Rosją. Patrząc na ostatnie miesiące trudno mówić tu o jakichkolwiek sukcesach. Szczególnie krytyczny w ocenie tego dorobku jest Paweł Kowal, który wytyka naszym politykom naiwność i brak realizmu. - Właściwie każdy polski prezydent i każdy polski rząd po 1989 roku zaczynał od próby ułożenia się z Moskwą i podchodził do tego z tą samą niewinną naiwnością, że ona się zmieniła, że on ma dobre intencje, że pojedzie, pogada... To jest coś co leży w naszym charakterze narodowym i jest stałą wadą naszej polityki zagranicznej: brak realizmu w ocenie Rosji - surowo ocenia Kowal.

Jednocześnie podkreśla, że nie jest tak, że nic nam się w relacjach z Rosją nie udało. - Udało nam się chociażby wyprowadzić wojska radzieckie z Polski i wiele innych drobnych rzeczy, np. utrzymać kontakty kulturalne z niektórymi rosyjskimi środowiskami, czas Jelcyna nie był zły dla relacji polsko-rosyjskich, chociaż może właśnie wtedy można było więcej ugrać. Ale generalnie nasze relacje z Moskwą to jest historia naiwności.

Również prof. Rosati zauważa, że dorobek na polu ułożenia relacji z Rosją jest mizerny. - Nie posunęliśmy się z Rosją daleko, były różne okresy, czasami było trochę lepiej, czasami gorzej, ale generalnie stoimy w miejscu. Przyczyną jest fundamentalna rozbieżność interesów, która właściwie uniemożliwia strategiczne partnerstwo z Rosją - stwierdza. Dlatego w jego opinii nic się nie posunie naprzód, jeśli Kreml nie zmieni sposobu patrzenia na współczesne stosunki międzynarodowe i nie odejdzie od tradycyjnego sposobu definiowania tego, co jest rosyjskim interesem narodowym. Kluczowa Ukraina

Zabiegi o ułożenie relacji z Moskwą to najważniejszy, ale niejedyny element naszej polityki wschodniej. Od samego początku Polska realizowała na wschodzie doktrynę sformułowaną w latach 70. ubiegłego wieku przez Jerzego Giedroycia na łamach paryskiej "Kultury", która w dużym uproszczeniu zakładała, że należy uznać, szanować i wzmacniać państwowość Ukrainy, Białorusi i Litwy, bo suwerenność tych krajów, oddzielających Polskę od Rosji, sprzyja naszej niepodległości.

W tym kontekście prof. Rosati przypomina działania Aleksandra Kwaśniewskiego na rzecz Ukrainy czy inicjatywę Lecha Kaczyńskiego w sprawie gruzińskiej i jego wizytę demonstrującą solidarność w Tbilisi podczas wojny z Rosją w 2008 roku. - Tyle że ta polska polityka byłaby o wiele skuteczniejsza, gdyby prezydent Kaczyński zechciał wtedy wykorzystać Unię Europejską - dodaje polityk.

Olechowski uważa, że szczególnie w kwestii Ukrainy polska dyplomacja osiągnęła dość istotne sukcesy. - Ja pamiętam żywo, że kiedy podróżowałem po Europie w latach 1993-1995, często ministrowie spraw zagranicznych innych krajów pytali, czy to w ogóle ma sens prowadzić różną politykę wobec Ukrainy i wobec Rosji. Obecnie to już kompletnie się zmieniło - wspomina.

Ostatnie wydarzenia za naszą wschodnią granicą postawiły jednak wiele pytań o ocenę polskich działań na obszarze postsowieckim. - Dziś nie można inaczej określić niż jako błąd faktu, iż Ukraina została postawiona przed zero-jedynkowym wyborem - albo układ o stowarzyszeniu z UE albo unia celna z Rosją. Trzeba było szukać rozwiązania, które pozwalałoby zabezpieczyć też gospodarcze interesy Moskwy - stwierdza były szef MSZ

Paweł Kowal uważa, że w relacjach z Ukrainą mimo wszystko można było osiągnąć więcej i Polska zmarnowała dużo czasu po pomarańczowej rewolucji. Przekonuje, że tak jak w kontaktach z Rosją ważne jest, aby jak najwięcej spraw przenosić na poziom Bruksela-Moskwa, tak w przypadku Kijowa na pierwszym planie powinny znaleźć się relacje dwustronne. - Tylko gdy sami inwestujemy w relacje z Ukrainą mamy tytuł do domagania się od instytucji UE więcej - argumentuje i wylicza, że między naszymi państwami brakuje dobrego systemu wymiany młodzieży, wspólnego uniwersytetu czy wspólnych badań historycznych, choćby w kontekście ludobójstwa na Wołyniu.

Blisko, ale daleko

Ale problemy mieliśmy nie tylko z polityką wschodnią. Przez ostatnie 25-lat nie wszystko na arenie międzynarodowej nam się udawało, w wielu kwestiach na pewno mamy prawo odczuwać niedosyt. Wielu polityków i ekspertów wskazuje, że tak jest choćby w relacjach z kilkoma naszymi najbliższymi sąsiadami. - Stosunki z Litwą są złe, a z pozostałymi sąsiadami w naszym regionie, poza Niemcami, takie sobie. Chcielibyśmy być ich liderem, ale nie potrafimy wsłuchać się w ich potrzeby i postulaty - uważa Olechowski.

Podobnie sądzi Paweł Kowal, który podkreśla, że nie udało nam się "pospinać" Europy Środkowej. - Jak na skalę bliskości językowych, historycznych i innych mam wrażenie, że z Czechami, Słowakami, Litwinami, a nawet Węgrami żyjemy jakby obok siebie. Ogromny, niewykorzystany potencjał. Trochę zawiniły ambicje poszczególnych krajów Europy środkowej, trochę niedojrzałość ich elit, ale może trochę i polski pęd by być "z dużymi" w Europie, co nas odciąga od roboty w regionie - mówi eurodeputowany.

Z tymi opiniami nie zgadza się prof. Rosati, zauważając, że Polska przez 15 lat wykazywała w stosunkach z Litwą bardzo dużo dobrej woli i jego zdaniem nierozwiązane kwestie w naszych relacjach w 100 proc. leżą po stronie Wilna. Ponadto jego zdaniem teraz jesteśmy "w stanie w każdych ważnych sprawach gromadzić szefów państw Europy Środkowej, by wypracować wspólne stanowisko", a Grupa Wyszehradzka "działa sprawnie".

Zmarnowany czas

W opinii Rosatiego, jeśli mamy mówić o porażkach polskiej polityki zagranicznej w ostatnim 25-leciu, to straconym w wymiarze polityki europejskiej był okres lat 2005-2007, gdy rządziło Prawo i Sprawiedliwość. - Pod hasłami twardej obrony polskich interesów prowadzono politykę nieudolną i nieskuteczną. Zabrakło zrozumienia mechanizmów decyzyjnych w UE, nie zabiegano o sojuszników, a antyeuropejska retoryka prowadziła do izolacji Polski. Ówczesne polskie władze starały się prowadzić politykę asertywną nie mając żadnych instrumentów - ocenia krytycznie.

Ponadto w ocenie byłego szefa MSZ, kiedy Polska koncentrowała się na NATO i UE, zaniedbała inne kierunki polityki zagranicznej, szczególnie Azję. - Pamiętam, że 80-90 proc. mojego czasu jako ministra spraw zagranicznych pochłaniały sprawy związane z polską akcesją do tych organizacji. Ostatecznie zakończyło się to sukcesem, ale w sposób naturalny nie zostawiało to zbyt wiele przestrzeni, żeby budować silną pozycję Polski w Chinach, Indiach, Japonii czy Ameryce Południowej. Były jednak pewne priorytety i na nich się skupiliśmy - opowiada.

Z kolei Paweł Kowal wskazuje na dwie inne stałe słabości naszej polityki zagranicznej, z którymi nie poradziliśmy sobie do dziś. - Od wielu już lat nie doceniamy znaczenia lobbingu na forum organizacji międzynarodowych. Stąd zbyt mało liczny polski korpus i w ONZ, i w OBWE, i ta wada przeniosła się także na Unię Europejską - wskazuje. - I tak jak mówimy o słabej obecności Polaków w organizacjach międzynarodowych, tak możemy mówić o słabej zdolności naszej dyplomacji do łączenia interesów politycznych z gospodarczymi. Co parę lat pojawia się zawołanie do "ekonomizacji" polskiego podejścia do polityki zagranicznej i nie zostaje z tego dużo.

Andrzej Olechowski wskazuje na jeszcze jedną porażkę naszej polityki zagranicznej, choć w tym przypadku, mocno subiektywną. - Jestem jednym z tych ekonomistów, którzy uważają, że błędem było zatrzymanie się i nieprzystąpienie do strefy euro, co dałoby nam komplet wszystkich korzyści z członkostwa w UE. Innymi słowy, wyrównałoby całkowicie warunki dla konkurencji naszych producentów z producentami ze strefy euro - ocenia były szef MSZ i podkreśla, że to właśnie w strefie euro decyduje się dzisiaj przyszłość Unii.

Tomasz Bednarzak, Wirtualna Polska