Za kotarą

Profesor Ludwik Ehrlich w Prawie narodów z 1947 roku pisał, że suwerenność oznacza “samowładność, czyli prawną niezależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych, i całowładność, co oznacza kompetencje normowania wszystkich stosunków wewnątrz państwa”. Nie można się jednak zgodzić na prostą konkluzję, że wraz z rozwojem współzależności dzisiejszego świata mamy do czynienia z końcem suwerenności. Natomiast jak najbardziej uprawnione jest wskazywanie zagrożeń suwerenności państwowej wraz z ewolucją porządku międzynarodowego. Jaskrawym przejawem tego niewyrazistego zjawiska jest integracja europejska wraz z kolejnymi reformami instytucjonalnymi.

Mimo wielkiej kariery i wręcz centralnej roli suwerenności wśród pojęć prawa międzynarodowego, zwłaszcza po pokoju westfalskim w 1648 roku, trudno znaleźć w historii przykłady literalnego wcielania jej w życie, zastosowania doktryny suwerenności ze wszystkimi możliwymi konsekwencjami. Nawet najbardziej wyemancypowane spod władzy Kościoła i absolutystyczne państwo natrafiało na ograniczenia praktykowania tak pojmowanej suwerenności – zwykle było to związane z wydolnością państwa, jego potencjałem, układem sił międzynarodowych, sytuacją geopolityczną, dynastyczną czy panującymi ideologiami.

Dziś te praktyczne ograniczenia literalnego stosowania zasady suwerenności – wynikające z rosnącej współzależności państw – widoczne są jeszcze wyraźniej. Na realne oblicze suwerenności zaczęły oddziaływać nowe podmioty życia międzynarodowego: globalne organizacje pozarządowe i konglomeraty gospodarcze. Także gęstość stosunków międzynarodowych osiągnęła niespotykane rozmiary. Pozostały stare czynniki – dziś zwłaszcza ideologie. Traktat reformujący UE mimo przyrostu kompetencji oraz zmian instytucjonalnych w zakresie przyjmowania prawa wtórnego Unii Europejskiej [rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i zalecenia niemające charakteru wiążącego – przyp. red.]. nie stanowi tu przełomu.

Paradoksalnie to właśnie niepodzielność suwerenności, czyli niezdolność jej cząstkowego czy częściowego zaistnienia, jest powodem, dla którego upraszczanie systemu podejmowania decyzji, a nawet przyrost kompetencji wspólnotowej nie mogą być poczytywane jako zanik suwerenności. Suwerenność istnieje nawet w tak zaawansowanej organizacji międzynarodowej, jak Unia Europejska, dopóki warunkiem koniecznym zmiany jej porządku prawnego jest jednogłośna zgoda wszystkich państw członkowskich (zmiana traktatu) lub działanie na gruncie powierzonego przez wszystkich mandatu do podejmowania decyzji w zakresie prawa wtórnego.

Nie oznacza to jednak, że przyjmowanie kolejnych reform prawa traktatowego Unii Europejskiej jest obojętne dla suwerenności państw członkowskich. Problemy rodzą się jednak nie na gruncie litery traktatów idących nawet tak daleko, jak traktat reformujący. Zagrożenia dla suwerenności państw członkowskich rodzą się na gruncie praktyki stosowania tych przepisów, zwłaszcza przez instytucje o czysto wspólnotowym charakterze: Komisję Europejską, Parlament Europejski i Europejski Trybunał Sprawiedliwości.

W ostatnich latach mamy do czynienia z wręcz specjalnie wywoływanym chaosem prawnym w celu osiągnięcia jeszcze szerszych możliwości działania instytucji wspólnotowych bez wyrażonego mandatu powierzonego przez państwa członkowskie. Stwarza to zagrożenie dla suwerenności w ten sposób, że toruje drogę do podejmowania decyzji wspólnotowych z pominięciem wyraźnie wyrażonej woli państw członkowskich. Konsekwencje dla jakości kontroli demokratycznej tego procesu są równie dramatyczne. Pominięcie wyraźnej zgody państw na podjęcie działania przez organy UE jest w istocie pominięciem woli narodów w tej sprawie.

Nie pomogą tu żadne zaklęcia dotyczące kontrolnej roli Parlamentu Europejskiego, ponieważ jest ona w dużym stopniu fasadowa. Parlament Europejski w swoich oficjalnych założeniach nie reprezentuje narodów; jest powołany jako wyraz opinii Europejczyków. Jednak wspólnoty politycznej, która tworzyłaby europejską przestrzeń demokratyczną, nie ma. Stąd funkcja reprezentacji w przypadku PE jest raczej projekcją, postulatem niż czymś realnym.

Przykładem celowo budowanego chaosu dla osiągnięcia swobody działania za plecami państw może być Karta praw podstawowych. Karta została spisana w 2000 roku jako deklaracja wartości o charakterze czysto politycznym. Sama Unia miała przystąpić do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Europejski Trybunał Sprawiedliwości zaś miał przy okazji zaprzestać orzekania na podstawie “ogólnych zasad prawa” wywiedzionych z konstytucji państw członkowskich.

Jak jednak wygląda rzeczywistość pod koniec roku 2007? Unia przystąpi do Konwencji Europejskiej, ale nie po to, by ta stała się jedynym europejskim systemem ochrony praw człowieka. Zbudowano alternatywny, pod wieloma względami nowatorski system oparty na prawnie wiążącej Karcie praw. Ogólne zasady prawa pozostaną trzecią podstawą orzekania w sprawach praw podstawowych.

Wszystko to komplikuje system ochrony tych praw w Europie i czyni go jeszcze mniej zrozumiałym dla obywateli. Mimo to Parlament, Komisja i wiele państw członkowskich za wszelką cenę parło do nadania Karcie charakteru prawnie wiążącego. Nieprzypadkowo. Największym wygranym tej batalii okaże się wkrótce Europejski Trybunał Sprawiedliwości, który jak każdy sąd międzynarodowy orzeka w mocno politycznym kontekście. Trybunał ów już dziś ma swoje zasługi dla takiej niekontrolowanej integracji. Sam zadeklarował, że będzie orzekał na rzecz poszerzenia sfery integracji. W orzeczeniu z 1964 roku przeprowadził doktrynę pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed krajowym, by już w roku 1970 orzec, że prawo UE ma pierwszeństwo także przed konstytucjami narodowymi.

Innym zagrożeniem dla suwerenności w procesie integracji jest celowa redefinicja zasady pomocniczości oraz jej słaba ochrona. Definicja klasyczna pomocniczości zakłada, że nie należy przesuwać kompetencji w górę, jeśli dotychczasowe instytucje władzy były w stanie je wykonywać. Współczesna, szczególnie unijna, doktryna pomocniczości akcentuje wątek jakościowy, to znaczy zakłada, że nie ma powodu blokować przesuwania kompetencji w górę, jeśli tylko możemy się spodziewać poprawy jakości wykonywania danej funkcji.

A więc redefinicja tego klasycznego pojęcia katolickiej nauki społecznej polega na przesunięciu akcentu ze zdolności na jakość wykonywania danej kompetencji. Po tej zręcznej operacji z pomocniczości pozostają strzępy. Idzie to w parze z osłabianiem instrumentów ochrony tej zdrowej poniekąd zasady. W pracach Konwentu Europejskiego grupa robocza do spraw parlamentów narodowych proponowała, by wprowadzić do nowego traktatu system “czerwonej kartki”. Przewidywał on, że sprzeciw jednej trzeciej parlamentów narodowych wobec propozycji legislacyjnej Komisji spowoduje jej wycofanie. Był to ważny postulat brytyjski i holenderski.

Mimo to nie został przeniesiony do ostatecznego kształtu projektu traktatu konstytucyjnego z 2002 roku. Ten historyczny już projekt zakładał po takim sprzeciwie jedynie, że Komisja Europejska “weźmie pod uwagę” to stanowisko. To przyczyniło się walnie do porażki traktatu w referendum w Holandii i spowodowało częściowe wzmocnienie mechanizmów kontroli ze strony parlamentów narodowych w traktacie reformującym. Dziś Komisja musi powtórnie przedstawić projekt. Z “czerwonej kartki” pozostała “pomarańczowa”.

Dodatkowego pola do nadużyć w procesie integracji dostarczają niejasno zakreślone podziały kompetencji między państwami członkowskimi a Unią Europejską. Kategoria “kompetencji dzielonych” jest tu sztandarowym przykładem. W ich wypadku państwo może działać jedynie wówczas, kiedy sama Unia zaniecha koniecznych kroków. Nieznane są proporcje dzielenia się tymi kompetencjami. Stąd należy domniemywać przewagę czynnika wspólnotowego.

Także rozszerzenie zasady głosowań większościowych na sześćdziesiąt trzy nowe sfery działania UE będzie stwarzało pokusę, by nadużywać tego prawa w imię krótkowzrocznie pojmowanego interesu integracji. Poszerzenie listy spraw głosowanych kwalifikowaną większością głosów w Radzie jest prezentowane najczęściej jako usprawnienie. Z pewnością przyspieszy to podejmowanie decyzji. Jednak zadziwia w tej debacie brak refleksji nad ich jakością. Głosowanie większościowe to pokusa pomijania interesów i punktów widzenia państw, które nie są zdolne do blokowania decyzji, choć się z nią nie zgadzają.

Politycznie grozi to, oczywiście, ich alienacją oraz ograniczeniem zaangażowania w Unię. Jest to jednak problem wart rozważań także z punktu widzenia suwerenności w UE. Przekraczanie często mgliście sformułowanego mandatu traktatowego będzie po prostu łatwiejsze. Strony takiego sporu nie mogą liczyć na Europejski Trybunał Stanu, czego ten nie kryje, czyniąc z upowszechnienia kompetencji wspólnotowej swą doktrynę.

Głosowania większościowe, niejasny podział kompetencji, słabość ochrony zasady pomocniczości oraz chaos prawny, zwłaszcza w zakresie ochrony praw podstawowych, to źródła poważnych zagrożeń dla suwerenności państw. Biorą się one nie z zaawansowania integracji czy stopnia delegowania władzy w Unii Europejskiej na poziom wspólnotowy, ale z działań podejmowanych na granicy, a często i poza mandatem wyrażonym w kolejnych traktatach unijnych. Wbrew zwolennikom integracji dokonywanej za kotarą ETS, Komisji lub Parlamentu, jest to potencjalnie najgroźniejsza tendencja dla powodzenia tego projektu, czego dowodem były referenda we Francji i w Holandii.

Konrad Szymański
Autor jest dolnośląsko-opolskim posłem PiS do Parlamentu Europejskiego, członkiem komisji spraw zagranicznych PE, redaktorem naczelnym Międzynarodowego Przeglądu Politycznego.