Tak uczą Anglosasi

Możliwość tworzenia szkół opartych na elastycznych zasadach organizacyjnych budzi w Polsce ostry sprzeciw związkowców, gdyż w takich placówkach nie muszą obowiązywać reguły działania wynikające z Karty Nauczyciela. Niestety, także dla znacznej części nauczycieli ideałem jest w pełni scentralizowany, biurokratyczny system oświaty oparty na sztywnych zasadach organizacyjnych. W Polsce co jakiś czas związkowcy występują nawet z postulatem nadania nauczycielom statusu pracowników państwowych.

Właśnie analiza niskiej efektywności obecnego systemu skłania do postawienia pytania o przyczyny złej jakości kształcenia w szkołach publicznych, mimo wzrastających nakładów finansowych na ich działanie (najgłośniej i najwcześniej zaczęto je stawiać w krajach anglosaskich). Taka sytuacja stanowi szczególne zagrożenie dla możliwości rozwoju edukacyjnego młodych ludzi ze środowisk ubogich, o małym kapitale kulturowym, gdyż tej młodzieży nie stać na podjęcie nauki w szkołach niepublicznych. W związku z tym, chcąc zapewnić młodym w miarę równe szanse edukacyjne, należy podjąć prace nad poprawą funkcjonowania szkół publicznych. Dla preferujących rozwiązania rynkowe reformatorów oświaty podstawowym remedium na niską jakość pracy szkół publicznych stało się zmuszenie ich do konkurowania o uczniów i w konsekwencji powiązanie szkolnych budżetów z ich liczbą.

Anglosasi wszelkie projekty zmian oparli na trzech fundamentalnych zasadach. Po pierwsze, należy dążyć do wyrównywania szans edukacyjnych uczniów w powiązaniu z możliwością znalezienia przez każdego drogi szkolnej odpowiadającej jego uzdolnieniom i zainteresowaniom. Druga zasada dotyczy autonomii szkół, co naturalnie wiąże się z decentralizacją systemu zarządzania oświatą. Trzecia zakłada różnorodność szkolnej oferty.

Ogromne znaczenie miało stworzenie rodzicom pełnych możliwości wyboru placówki dla dziecka. Wszelkie utrudnienia realizacji tego prawa przez szkolne obwody zostały potraktowane jako klasyczne ograniczanie obywatelskich wolności. Oczywiście, w urynkowionej edukacji zasadnicze znaczenie ma optymalne wydawanie przeznaczonych na nią publicznych pieniędzy. Równocześnie szkoły stają się „przejrzyste” dla obywateli, obowiązuje bowiem zasada pełnej jawności finansowej. W takim świecie ogromne znaczenie mają wszelkie rankingi pokazujące skuteczność pracy szkół w różnych obszarach ich aktywności. Trzeba bowiem podkreślić, że obok wyrównywania szans edukacyjnych reformatorzy dążą do poprawy jakości kształcenia w sektorze oświaty publicznej, a nowymi rozwiązaniami finansowymi (bony edukacyjne, zwolnienia podatkowe) stwarzają młodzieży z ubogich środowisk możliwości podejmowania nauki w szkolnictwie niepublicznym (niezależnym). Najbardziej gorące spory wokół bonów trwają w USA, chociaż dotychczasowe (również
amerykańskie) dobre doświadczenia z bonami powinny stopniowo osłabiać argumenty przeciwników. Obecnie najbardziej urynkowiona jest oświata w Nowej Zelandii, bardzo interesujące są reformy australijskie, jak również poszukiwanie rynkowych rozwiązań w edukacji amerykańskiej, brytyjskiej, duńskiej czy kanadyjskiej. Warto także pamiętać o szwedzkich doświadczeniach związanych z finansowaniem edukacji poprzez system powszechnych bonów edukacyjnych. Trzeba podkreślić, że dotychczasowe doświadczenia związane z wprowadzaniem elementów rynkowych do edukacji przynoszą uczniom wiele korzyści. Szkoły czarterowe

Bardzo interesującym pomysłem na organizację oświaty publicznej jest projekt szkół czarterowych, realizowany powszechnie w Nowej Zelandii i coraz popularniejszy w USA. W znacznym stopniu odpowiada mu także brytyjski pomysł szkół GM, czyli finansowanych przez granty, czy australijski projekt szkół przyszłości. Rozwijający się na polskiej prowincji ruch małych szkół również w wielu elementach realizuje model szkół czarterowych. Dzieje się to w sposób jak najbardziej naturalny, bez świadomego korzystania z anglosaskich wzorów, co pokazuje, iż taka właśnie organizacja oświaty spełnia oczekiwania rodziców, niezależnie od szerokości i długości geograficznej. Trzeba jednak dodać, że o ile w wypadku krajów anglosaskich mamy do czynienia z pełnym wspieraniem owych projektów przez administrację rządową, o tyle w Polsce są one przez urzędników traktowane co najwyżej obojętnie, a często niechętnie.

Szkoły czarterowe były odpowiedzią na wzrastającą pozycję oświatowej biurokracji oraz znikomą autonomię szkół i lokalnych środowisk. Coraz kosztowniejsza biurokracja oświatowa oraz jej pełna dominacja decyzyjna we wszystkich istotnych dla szkolnej drogi dziecka sprawach do minimum redukuje wpływ rodziców. Działania biurokracji najczęściej mają na celu realizację wykoncypowanych przez urzędników modeli kształcenia, w zamyśle autorów najlepiej służących celom społecznym. W efekcie indywidualne potrzeby uczniów nie interesują nikogo. W biurokratycznym modelu edukacji rodzice traktowani są bowiem jak niedojrzałe dzieci. Tymczasem wraz ze wzrostem poziomu wykształcenia obywateli zaczynają oni upominać się coraz głośniej o prawo do kształtowania losów własnego potomstwa. Stąd bierze się coraz powszechniejszy w USA ruch obywateli na rzecz wolności wyboru szkoły, ale także formuły edukacyjnej dla dziecka (efektem tego jest, między innymi, rozwijająca się edukacja domowa – home schooling) [pisaliśmy o niej szerzej w
5/2004 numerze NP – red.].

Projekt szkół czarterowych w naturalny sposób wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom. Opiera się on na możliwości przejmowania od administracji oświatowej szkół przez zorganizowane grupy obywateli. W trakcie negocjacji istotne znaczenie ma ustalenie standardów wymagań, które musi spełniać placówka. Z nich wynikają cele, z realizacji których jest ona rozliczana przez władze oświatowe. Natomiast w trakcie bieżącego wykonywania zadań ma ona pełną autonomię. Szkoły te są powszechnie dostępne, przy czym nie są objęte rejonizacją i, co szczególnie ważne, ich budżet zależy bezpośrednio od liczby uczniów. Wyłączenie szkół czarterowych z obowiązku rejonizacji oraz powiązanie ich budżetu z liczbą uczniów to najbardziej charakterystyczne cechy szkoły urynkowionej, bowiem wówczas jej los zależy bezpośrednio od efektów jej pracy (to właśnie jest niezmiennie kontestowane przez nauczycielskie związki zawodowe)
. Dzięki temu szkoły te wielką wagę przykładają do atrakcyjności oferty edukacyjnej, szeroko stosują interesujące
innowacje pedagogiczne oraz nowe technologie dydaktyczne, zwłaszcza informatyczne, a także dbają o zapewnienie każdemu uczniowi pełnych możliwości rozwoju. Na przykład w USA działa dziś ponad 3000 szkół czarterowych, przy czym zainteresowanie tą formą nieustannie wzrasta. Fundamentalne znaczenie mają sukcesy tych placówek; w wielu przypadkach liczba zainteresowanych podjęciem w nich nauki zdecydowanie przekracza liczbę miejsc – w takiej sytuacji o przyjęciu decyduje losowanie. Warto podkreślić, że wiele szkół czarterowych powstało na bazie bardzo słabych szkół publicznych. Dlatego też porównanie efektów kształcenia i jakości pracy placówki przed jej wyczarterowaniem obywatelom i po dokonaniu tego stanowi najbardziej przekonujący argument przemawiający za skutecznością takiego rozwiązania.

Nowa Zelandia – reforma totalna

W USA szkoły czarterowe stanowią jedynie wyspę na oświatowym morzu, natomiast w Nowej Zelandii stały się podstawowym elementem bardzo odważnej i głębokiej, przeprowadzonej pod koniec lat osiemdziesiątych XX wieku reformy. Trzeba jednak pamiętać, że była ona częścią kompleksowych zmian; w ich wyniku Nowa Zelandia jest dzisiaj krajem o najbardziej wolnorynkowej gospodarce i wysokim dochodzie narodowym na mieszkańca. Powszechna możliwość wyboru szkoły oraz uzależnienie szkolnych budżetów od liczby uczniów pozwala na dokonywanie wiarygodnych ocen skuteczności takich rozwiązań. Ponad 82 procent dorosłych obywateli jest zadowolonych ze sposobu funkcjonowania edukacji, a uczniowie nowozelandzcy w międzynarodowych badaniach efektów kształcenia (PISA) uzyskują wyniki lokujące ich w ścisłej czołówce.

Należy dodać, że w celu poprawy szans edukacyjnych dzieci z biednych rodzin rząd wprowadził system bonów edukacyjnych.

Dotychczasowe obserwacje funkcjonowania nowozelandzkiej oświaty potwierdzają także, iż wraz ze wzrostem poziomu wykształcenia i zamożności rodziców rośnie ich zainteresowanie swobodą wyboru placówki. Równocześnie można zauważyć, że po wprowadzeniu reformy zwiększyły się szanse młodzieży ze środowisk o małym kapitale kulturowym (rośnie liczba młodych ludzi podejmujących studia). Ponadto w Nowej Zelandii ponaddziesięciokrotnie spadła liczba zatrudnionych w administracji oświatowej. Nastąpiło również wzmocnienie kompetencji, nie tylko szkolnych, ale i lokalnych władz oświatowych. Odpowiedzialność za sprawne funkcjonowanie systemu została w znacznej mierze przekazana z poziomu administracji centralnej rodzicom, lokalnym społecznościom, szkołom i nauczycielom (ich wynagrodzenia powiązano z efektami ich pracy). Zadaniem ministerstwa edukacji jest w tej chwili jedynie kreowanie strategii oraz krajowych standardów edukacyjnych. Natomiast analizą jakości kształcenia zajmują się autonomiczne lokalne agencje oświatowe.
Warto wspomnieć, że nowozelandzkie prawo uniemożliwia zakładanie nowej szkoły publicznej, jeżeli liczba miejsc w istniejących placówkach nie jest mniejsza od liczby potencjalnych uczniów, czyli obywatele mają pełną możliwość wyboru w obrębie istniejącej sieci szkolnej. Bardziej elastyczne rozwiązania w tej materii istnieją w niektórych stanach USA, gdzie można założyć nową szkołę publiczną, jeżeli istniejące nie spełniają oczekiwań rodziców. Wielka Brytania – konkurencja

W ramach reform przeprowadzanych podczas dekady rządów Margaret Thatcher nie zapomniano o edukacji (najbardziej wyraziste zmiany nastąpiły w Anglii i Walii). Torysi dążyli do stworzenia mechanizmu konkurencyjności między szkołami oraz do zwiększenia wpływu rodziców na ich funkcjonowanie, chcieli także ograniczyć kompetencje lokalnej administracji oświatowej, zwiększając autonomię placówek oświatowych. Bardzo ważną rolę przypisali działaniom związanym z budowaniem ogólnokrajowych standardów edukacyjnych, które miały spełniać szkoły, oraz z przekazywaniem rodzicom informacji o efektach ich pracy (wprowadzono ogólnokrajowe testy umiejętności uczniowskich oraz pełną dostępność uzyskiwanych przez szkoły wyników). Owa informacja miała mieć kluczowe znaczenie dla podejmowanych przez rodziców decyzji o wyborze placówki (rejonizację zniesiono w 1981 roku). Do badania jakości pracy szkół powołano niezależne od władz oświatowych Biuro do spraw Standardów w Edukacji OFSTED. Zwieńczeniem działań angielskich reformatorów
była ustawa o reformie edukacji z 1988 roku. Filozofię przeprowadzanych przez konserwatystów reform bardzo dobrze ilustruje pomysł szkół GM. Wysokość finansujących je grantów uzależniono od liczby uczniów i były one kierowane do szkół bezpośrednio przez ministerstwo edukacji (szkoły zostały wyłączone spod władzy lokalnej administracji oświatowej). Przekształcenie w placówkę GM następowało w wyniku decyzji lokalnego środowiska. W skład zarządu każdej szkoły GM mieli wchodzić rodzice, nauczyciele, z urzędu dyrektor oraz osoby reprezentujące założycieli placówki. Konstrukcja zarządu sprawiała, że dominowali w nim obywatele. W ten sposób torysi zamierzali złamać dominującą wcześniej w oświacie pozycję nauczycieli, związków zawodowych oraz urzędników. W latach 1989-97 powstało w Anglii i Walii ponad 1100 placówek działających w takiej formule.

Po roku 1997 rząd Tony’ego Blaira dokonał pewnych zmian w zasadach finansowania tych szkół, przekazując obowiązek ich dotowania lokalnym władzom, z zachowaniem pozostałych elementów ich działania, związanych z wyłączeniem ich spod bieżącej jurysdykcji lokalnych władz oświatowych. Po roku 1997 funkcjonują one w formule szkół prowadzonych przez fundacje.

Ostatnie miesiące upływają na Wyspach pod znakiem kolejnej gorącej debaty nad zmianą formuły działania szkół publicznych. Zarówno premier Blair, jak i odpowiedzialna za edukację w jego gabinecie Ruth Kelly wyraźnie opowiadają się za oparciem działania szkolnictwa publicznego na zasadach rynkowych. Bardzo mocno podkreślają znaczenie konkurencyjności pomiędzy szkołami oraz zwiększenia wpływu rodziców na ich działanie. Oczywiście, wszelkie propozycje urynkowienia oświaty spotykają się z gwałtownymi protestami środowisk związkowych, nie cieszą się także poparciem większości zwolenników i członków Partii Pracy, natomiast ich orędownikami są konserwatyści oraz… coraz większa rzesza rodziców.

Australia – peŁna jawność

W Australii najbardziej zaawansowane rynkowo reformy przeprowadzono w latach dziewięćdziesiątych minionego stulecia w stanie Victoria (trzeba przypomnieć, że każdy stan i terytorium ma pełną swobodę kreowania rozwiązań edukacyjnych). W zbiorze fundamentalnych założeń, na których oparto owe reformy, znajdujemy pomysły związane ze zdecydowanym ograniczeniem wpływu biurokracji, z wyposażeniem rodziców w możliwości wolnego wyboru szkoły, czy też zagwarantowaniem szkołom pełnej autonomii działania. Warto podkreślić, że bardzo mocno akcentowano konieczność pełnej przejrzystości finansowej placówek oraz ich odpowiedzialności za efekty pracy. Szczególną uwagę przyłożono do wysokiej jakości pracy i obowiązku pomocy każdemu uczniowi – niezależnie od jego statusu społecznego – w pełnym rozwoju uzdolnień oraz opanowaniu umiejętności niezbędnych we współczesnym świecie (przede wszystkim technologii informatycznych). Kluczem do sukcesu było pozyskanie do kierowania szkołami profesjonalnie przygotowanych menedżerów
oświatowych oraz świetnie przygotowanych i dobrze pracujących nauczycieli. Zarówno dyrektorzy, jak i nauczyciele są na bieżąco rozliczani z efektów swojej pracy, a ich wynagrodzenia oraz losy zawodowe zależą bezpośrednio od tych wyników. Oceny pracy dyrektorów i nauczycieli dokonuje rada szkoły, w której bardzo silną pozycję zajmują rodzice. Oni też pomagają nauczycielom w przygotowywaniu indywidualnych planów pracy dla poszczególnych uczniów. Działalność każdej szkoły wyznacza jej konstytucja, przygotowywana przez nauczycieli, rodziców i uczniów. Każda szkoła jest zobowiązana do corocznego przedstawienia raportu, ilustrującego efektywność jej pracy, zarówno w wymiarze dydaktyczno-wychowawczym, jak też finansowym. W wypadku jego odrzucenia przez radę następuje automatyczna dymisja dyrektora, możliwa jest też wymiana nauczycieli.

Warto pamiętać, że przed reformą oświata australijska była mocno scentralizowana. Bardzo silną pozycję zajmowały związki zawodowe, mogące głęboko ingerować w bieżące kierowanie szkołą. Dziś nie mają takich możliwości. Zreformowana australijska szkoła może za to pochwalić się poprawą jakości kształcenia oraz wyraźnym wzrostem aspiracji edukacyjnych młodych ludzi. Bardzo dobrze ilustruje to jeden z najwyższych na świecie wskaźników podejmowania przez młodzież studiów wyższych.

Szwecja – peŁny wybór

Początek lat dziewięćdziesiątych XX wieku to także czas wprowadzania istotnych zmian w szwedzkiej edukacji, wywołanych niskimi efektami kształcenia w bardzo scentralizowanym i zbiurokratyzowanym systemie. Warto pamiętać, że w roku 1990 Szwecja miała najniższy w Europie Zachodniej wskaźnik uczniów kształcących się w szkolnictwie niepublicznym (niezależnym). Nie przekraczał on jednego procenta. Zmiany rozpoczęto od przekazania znacznej części kompetencji związanych z bieżącym zarządzaniem szkołami lokalnym społecznościom. Fundamentalnym założeniem reformy było wyposażenie rodziców w pełne możliwości wyboru szkoły, co miało stać się elementem stymulującym ich konkurencyjność. Dla ułatwienia rodzicom rzeczywistego wyboru (również w sektorze oświaty niezależnej), wprowadzono system powszechnego bonu edukacyjnego (budżet szkół zaczął zależeć bezpośrednio od liczby uczniów). Dzięki takiemu rozwiązaniu zwiększyło się zainteresowanie rodziców szkolnictwem niezależnym. Równocześnie poprawiła się jakość pracy szkół
samorządowych. Trzeba dodać, że placówki niezależne, w których można realizować bony edukacyjne, muszą spełniać standardy ustalane przez Narodową Agencję do spraw Edukacji. Agencja wciąż ma bardzo silne kompetencje w zakresie ustalania programów nauczania, ramowych planów nauczania czy formuły testów sprawdzających efekty kształcenia.

W wyniku zmian uzyskano bardzo wiele pozytywnych efektów. Szczególnie warto wyeksponować poprawienie szans edukacyjnych młodzieży z ubogich środowisk. Znaczna grupa takich uczniów kształci się w szkołach niezależnych. Rynek szansĄ dla edukacji

Przeprowadzony przegląd rozwiązań rynkowych – z konieczności skrócony i ograniczony do kilku krajów – można podsumować stwierdzeniem, że praktycznie wszędzie tam, gdzie zdecydowano się odejść od scentralizowanego i zbiurokratyzowanego systemu, uzyskano bardzo korzystne dla poziomu kształcenia dzieci i młodzieży skutki. Trzeba jednak pamiętać, że do przeprowadzenia rynkowych reform potrzebna jest ogromna determinacja a skuteczne reformy edukacyjne muszą mieć kompleksowy charakter oraz pokazywać społeczeństwu korzyści, jakie przyniesie ich wprowadzenie. Wszędzie bowiem wielkimi przeciwnikami rozwiązań rynkowych są oświatowi biurokraci, część nauczycieli oraz związki zawodowe. Te grupy znakomicie czują się w dominującym na świecie modelu szkoły biurokratycznej i przedstawiają proponowane zmiany jako zagrożenie szans edukacyjnych młodzieży z ubogich środowisk. Tymczasem to właśnie rozważne rozwiązania rynkowe najlepiej poprawiają szanse edukacyjne tej młodzieży. Przy okazji ożywiają system nauczania, mobilizując
nauczycieli do lepszej pracy oraz wprowadzając do niego rodziców angażujących się w zapewnienie lepszej edukacji własnym dzieciom.

W urynkowionym szkolnictwie publicznym mamy do czynienia z partycypacją sektora publicznego i prywatnego, przy czym żaden z nich nie ma dominującej pozycji. W dalszym ciągu głównym źródłem finansowania edukacji są środki publiczne, ale rozdzielane do poszczególnych placówek nie przez urzędników, tylko przez obywateli (rodziców).

W Polsce mamy dotychczas do czynienia jedynie z zalążkami rynku edukacyjnego (już jednak niezwykle silnie kontestowanymi przez związkowców i niektórych polityków) oraz ze wzrastającą wśród Polaków świadomością, iż kłopoty edukacyjne wynikają nie tylko ze zbyt małych nakładów finansowych, ale także ze złych rozwiązań systemowych, sprawiających, że przeznaczone na edukację pieniądze publiczne nie są optymalnie wykorzystywane. Stąd też można mieć nadzieję, że niebawem w Polsce normą stanie się szkoła obywateli, a do historii odejdzie szkoła biurokratów. Natomiast nauczyciele nie będą toczyć sporów o istnienie Karty Nauczyciela, ale skoncentrują się na uzyskiwaniu coraz lepszych efektów pracy, co dzięki autentycznie motywacyjnemu systemowi wynagrodzeń przyniesie im wreszcie dobre płace.

Jerzy Lackowski

Rynek edukacyjny istnieje wówczas, gdy szkoły i placówki oświatowe mogą konkurować o zainteresowanie klientów. Gwarancją wolności wyboru szkoły przez obywatela jest bon edukacyjny lub odpowiedni system ulg podatkowych oraz respektowana przez administrację publiczną autonomia szkoły.