"Konstytucja to nie alfa romeo, ale też nie zaporożec"

Donald Tusk zaproponował w sobotę, by całą władzę wykonawczą przekazać w ręce rządu. Prezydent zostałby pozbawiony prawa weta, które - jak argumentował premier - nie służy dobrze procesowi sprawowania władzy. Wybór głowy państwa odbywałby się przez Zgromadzenie Narodowe. W opinii szefa rządu takie zmiany w ustawie zasadniczej ograniczyłyby "temperaturę konfliktu politycznego".

- Nic nie trzeba zmieniać, bo konstytucja wyraźnie określa, że zarówno politykę wewnętrzną, jak i zagraniczną prowadzi nie prezydent, a rząd. Prezydent w zakresie władzy wykonawczej ma bardzo ograniczone kompetencje - mówi Wirtualnej Polsce prof. Winczorek. Ekspert podkreśla, że premier ma władzę, tylko nie potrafi z niej korzystać. - Zamiast twierdzić, że ktoś mu w szprychy wkłada drąg, powinien dogadać z tym od tego drąga, a nie biadolić i narzekać. A jak nie potrafi dogadać się, to niech odejdzie, niech ktoś inny spróbuje - dodaje konstytucjonalista.

Jak podkreśla prof. Winczorek, konflikt między premierem i prezydentem nie jest wpisany w konstytucję. Spory między Donaldem Tuskiem a Lechem Kaczyńskim, jakie obserwujemy w ostatnim czasie, nie wynikają ze złych zapisów, ale z osobowości obu polityków. - Gdyby chcieli współpracować, bardziej niż o swoich partiach, myśleli o obywatelach i dobru państwa, to tych wszystkich kłótni można by uniknąć, albo występowałyby bardzo rzadko - mówi konstytucjonalista.

Wybór przez parlament - ale to już było

Zaproponowany przez Donalda Tuska wybór prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe nie jest w Polsce niczym nowym. Można wręcz powiedzieć, że nowinką w naszej historii są wybory bezpośrednie. Przez parlament wybierani byli prezydenci w II RP - Gabriel Narutowicz, Stanisław Wojciechowski, Ignacy Mościcki; w wyniku porozumień Okrągłego Stołu w ten sposób dokonano wyboru Wojciecha Jaruzelskiego, by nie wspomnieć o Bolesławie Bierucie (choć to przypadek z zupełnie innej bajki). Tak wybierani są prezydenci u naszych sąsiadów, m.in. w Czechach, na Węgrzech, Łotwie, w Estonii, a także Niemczech i we Włoszech. Jak twierdzi konstytucjonalista, choć zasada wyboru bezpośredniego służy raczej wzmocnieniu, niż osłabieniu władzy prezydenta, to nawet tam, gdzie jest on wybierany przez parlament, nie jest aż taką marionetką, jak chciałby tego Donald Tusk.

Ekspert zauważa, że zawsze skupienie władzy wykonawczej w ręku jednego z jej przedstawicieli, bez hamulców (a taki hamulec stanowi, np. weto prezydenckie), jest groźne. - Słaba prezydentura, z jaką mieliśmy do czynienia przed 1926 r., czyli przed zamachem majowym, nie sprawdziła się. Z kolei zbyt silna, taka jaka była wpisana w konstytucję z 1935 r., może prowadzić do dyktatury. Powinniśmy wyciągać wnioski z historii - mówi WP prof. Winczorek.

Groźne zachwianie zasady podziału i równowagi władz

Konstytucja RP opiera się na wypróbowanej w Stanach Zjednoczonych zasadzie podziału i równowagi władz (check and balances system). - W myśl założenia, że jedna władza stoi na straży tego, by druga za bardzo nie pohasała. I na odwrót - tłumaczy ekspert. Wzajemne hamowanie się władz jest konieczne. To ratunek, przed tym, by władza nie została nadmiernie skoncentrowana w rękach watażków politycznych. Nie tylko prezydent jest "hamulcowym", ale także premier: akty urzędowe prezydenta podlegają kontrasygnacie premiera. - Odmawiając kontrasygnaty prezydentowi, premier uniemożliwiłby mu podejmowanie decyzji. Tymczasem dziś nie słychać, żeby prezydent narzekał na premiera - mówi prof. Winczorek. Zlikwidowanie prezydenckiego weta zachwiałoby tę delikatną równowagę.

Po co istnieje prezydenckie weto? To nie blokada, ale instrument pozwalający na ponowną refleksję parlamentu nad ustawą. - Jeśli sejm produkuje marne ustawy, to potrzeby jest ktoś, kto robi za kontrolera jakości. Ktoś, kto stoi na końcu taśmy i mówi: "Tego bubla nie przepuszczę, sprawdźcie, czy wszystko jest ok" - tłumaczy prof. Winczorek. Co prawda, prezydent może wadliwą ustawę skierować do Trybunału Konstytucyjnego, ale tylko wówczas jeśli ma podejrzenie, że jest niezgodna z konstytucją. Co, jeśli jest zła z zupełnie innego powodu? Np. wymagałaby takich nakładów na realizację, że budżet by się rozpłynął w pięć minut? - Wyobraźmy sobie, że jacyś szaleni politycy zdecydowali się dawać zasiłki rodzinne w wysokości 100 tys. zł na każde dziecko. Co w takiej sytuacji prezydent ma zrobić? Takiej ustawy nie będzie przecież kierował do Trybunału, może jedynie ją zawetować - mówi konstytucjonalista. Elementy systemu kanclerskiego już są

Po wprowadzeniu zmian zaproponowanych przez premiera, Polska miałaby się stać drugą RFN z systemem kanclerskim. Tymczasem, twórcy obecnej konstytucji świadomie nadali naszemu ustrojowi taką formę, która fachowo nazywana jest "zreformowanym w kierunku kanclerskim systemem parlamentarno-gabinetowym". Dlaczego tak? Bo wiele elementów systemu kanclerskiego znajduje się już w naszej konstytucji. Np. konstruktywne wotum nieufności, czyli założenie, że dymisja rządu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zgłoszono kandydata na nowego premiera i uzyskał on poparcie większości parlamentu. Również inne, zaczerpnięte z ustroju niemieckiego, rozwiązania, np. takie, że nie może powstać rząd w określonym składzie bez zgody premiera. Prezydent wprawdzie odwołuje i powołuje ministrów, ale tylko na wniosek premiera. Politykę zagraniczną i wewnętrzną - o czym wyraźnie mówi konstytucja - prowadzi nie prezydent, a rząd. Prezydent w dziedzinie władzy wykonawczej ma swoje uprawnienia, ale są one bardzo ograniczone, a i w tym zakresie
musi współdziałać z odpowiednim ministrem.

Obecna Konstytucja RP obowiązuje od 1997 roku. Dyskusja o jej zmianie toczy się od dawna. Jak dotąd miały miejsce dwie jej stosunkowo niewielkie nowelizacje: jedna wymuszona przez prawo europejskie, czyli wprowadzenie Europejskiego Nakazu Aresztowania (uproszczona forma ekstradycji obowiązująca w UE) oraz zakaz kandydowania do sejmu skazanym prawomocnym wyrokiem (nowela uchwalona w 2008 r.). Zmiany proponowane przez Donalda Tuska w porównaniu z tymi "drobiazgami", byłyby zasadnicze.

Prezesi TK przetarli szlak

Premier ze swoimi propozycjami zmian w konstytucji nie był pierwszy. Dwa miesiące temu swój projekt złożyli trzej byli prezesi Trybunału Konstytucyjnego: Jerzy Stępień, Andrzej Zoll i Marek Safjan. Ich reforma również zakłada skupienie władzy wykonawczej wyłącznie w rękach rządu, natomiast prezydent zostałby zdefiniowany jako najwyższy przedstawiciel RP i gwarant ciągłości władzy państwowej. Prezesi pozostawiliby prezydentowi prawo weta. Zaproponowali jednak jego osłabienie (obecnie może być ono odrzucone przez sejm większością 3/5 głosów). Stępień, Zoll i Safjan chcieliby, by wystarczyło zebranie większości bezwzględnej (więcej za niż przeciw i wstrzymujących się).

Jeszcze wcześniej niż prezesi TK, trzy odmienne wersje zmian ustawy zasadniczej przedstawił Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski. Wśród jego postulatów znajduje się zlikwidowanie senatu czy pozbawienie 70-latków prawa do pełnienia funkcji publicznych. RPO zaprezentował wariant systemu rządów parlamentarno-gabinetowych, w którym prezydent jest wyłączony z bieżących sporów politycznych i pełni wyłącznie funkcję reprezentacyjną. W wersji drugiej rząd ma silniejszą pozycję niż obecnie, nie ma senatu, a w sejmie powinno zasiadać tylko 300 posłów zamiast 460. Trzecia wersja - prezydencka, przewiduje, że na czele rządu i całej administracji państwowej stoi prezydent. Wszystkie trzy wersje przewidują likwidację referendum ogólnokrajowego jako instytucji, która, zdaniem RPO, nie sprawdziła się.

Co mówią sondaże?

Jak wskazują sondaże, Polacy chcą mieć prezydenta wybieranego w wyborach powszechnych. - Zdaje się, że polubiliśmy tę formę wyborów, więc po co narodowi odbierać tę przyjemność? Radziłbym premierowi, żeby nie szedł pod prąd - komentuje prof. Winczorek.

Według badania GfK Polonia dla "Rzeczpospolitej" 82% badanych opowiedziało się za tym, by prezydent był wybierany w wyborach prezydenckich (13% chciało, by wyboru dokonywało Zgromadzenie Narodowe). 62% uważa, że prezydent powinien mieć prawo weta wobec ustaw, 36% jest przeciwnego zdania. Z kolei na pytanie, czy rola prezydenta powinna być ograniczona, a władza powinna być w rękach premiera, twierdząco odpowiedziało 57% badanych, a przecząco - 37%. GfK Polonia przeprowadziła w poniedziałek telefoniczny sondaż wśród 500 osób.

Tymczasem z sondażu PBS DGA dla "Gazety Wyborczej" wynika, że większość Polaków nie chce zmienić podziału władzy między premiera a prezydenta (57%). 89% nie chce, by prezydenta wybierał parlament (chce tego 9%; 62% uważa, że należy zostawić prezydentowi prawo weta (29% jest przeciwnego zdania). PBS DGA przeprowadziła w poniedziałek sondaż telefoniczny wśród 486 osób. Przy tak wielkim oporze społecznym, premierowi niewątpliwie bardzo trudno będzie przeforsować swoje propozycje.

Joanna Stanisławska, Wirtualna Polska