Jak NATO w Europie słabło, a Rosja się zbroiła

"Do prowadzenia wojny potrzebne są trzy rzeczy: pieniądze, pieniądze i jeszcze raz pieniądze" - miał powtarzać bóg wojny Napoleon Bonaparte. Cesarz Francuzów Ameryki nie odkrył, ale trudno o trafniejsze podsumowanie natury konfliktów zbrojnych, toczonych od zarania cywilizacji. Bowiem w większości przypadków to zasobność państwowej kiesy w ostatecznym rozrachunku decyduje o zwycięstwie bądź porażce.

Na początku lat 80. ubiegłego wieku, w szczycie zimnej wojny, amerykańska administracja pod wodzą prezydenta Ronalda Reagana postanowiła "zazbroić Związek Radziecki na śmierć". USA rozpoczęły forsowną rozbudowę wojsk strategicznych i konwencjonalnych, wiedząc, że Moskwa, kierując się zimnowojenną logiką równowagi sił, będzie musiała podnieść rzuconą rękawicę. Problem polegał na tym, że niewydolna gospodarka radziecka nie miała szans utrzymać szaleńczego tempa tej konfrontacji, z czego w Waszyngtonie doskonale zdawano sobie sprawę.

Gwoździem do trumny dla Kremla był radykalny spadek cen ropy naftowej, będącej podstawą realnych, dewizowych dochodów budżetu ZSRR. To wszystko pogłębiło chroniczne problemy centralnie planowanej gospodarki, potęgując kryzys ekonomiczny sowieckiego imperium i walnie przyczyniając się do jego rychłego upadku. Sprowadzając rzecz do pieniędzy, Moskwy nie było stać na dotrzymanie kroku Amerykanom, dlatego była skazana na klęskę.

Dywidenda z pokoju

Po zwycięstwie Zachodu w zimnej wojnie miał wreszcie nastąpić wieszczony przez amerykańskiego politologa Francisa Fukuyamę "koniec historii". I przez długie lata wydawało się, że sen o demokratycznym, wolnorynkowym i zglobalizowanym świecie się ziszcza. Upojone zwycięstwem społeczeństwa zachodnie uwierzyły, że widmo wielkiej wojny między mocarstwami odeszło w niebyt i pełnymi garściami czerpały zyski z tzw. dywidendy pokojowej.

Szczególnie widoczne było to w Europie. Władzom ciężko było uzasadniać sens utrzymywania wielkich sił zbrojnych w czasach, gdy zimna wojna pozostawała jedynie złym wspomnieniem. Wydatki na obronność zaczęto drastycznie ciąć, a zaoszczędzone w ten sposób pieniądze przeznaczano na obniżki podatków, transfery socjalne, rozbudowę infrastruktury cywilnej czy inne projekty, służące wygodzie i dobrobytowi obywateli.

W międzyczasie diametralnie zmieniał się charakter zachodnich armii. Wydawało się, że konwencjonalne wojny odeszły do lamusa, natomiast niepomiernie wzrosło zagrożenie terroryzmem oraz ryzyko konfliktów asymetrycznych, gdzie przeciwnikiem nie są regularne wojska wrogiego państwa, ale kryjący się po górach i lasach partyzanci. Najlepszym przykładem była wojna w Afganistanie, w którą po zamachach 11 września 2001 roku zaangażowało się całe NATO. Dlatego siły zbrojne państw zachodnich przekształcały się w armie ekspedycyjne, przygotowane przede wszystkim do zamorskich konfliktów o niskiej intensywności oraz operacji pokojowych i stabilizacyjnych, a nie do wojny na całego z równorzędnym przeciwnikiem.

W tym świetle ostatnie ćwierćwiecze można podzielić na trzy okresy. Pierwszy, to drastyczne cięcia budżetów obronnych na Zachodzie w latach 90., tuż po zakończeniu zimnej wojny. Drugi, to czasowy wzrost nakładów na wojsko, przynajmniej w niektórych państwach, związany z wojną terroryzmem i kosztownymi operacjami w Iraku i Afganistanie. Trzeci, to ponowne głębokie redukcje po 2008 r., dokonane na fali kryzysu finansowego.

Budżetowe nożyce

Kiedy kryzys uderzył z pełną mocą, w większości państw zachodnich budżety wojskowe były pierwszymi, które poszły pod nóż - i dotyczyło to również Polski. Siły zbrojne zawsze pochłaniają z państwowej kasy pokaźne sumy i politykom łatwo jest sięgać po te pieniądze, bo nie wywołuje to takich kontrowersji jak obniżka emerytur czy redukcja transferów socjalnych. Po 2008 r. najbardziej nakłady na obronność cięły te państwa, które znalazły się w największych kłopotach, czyli południe Europy, i mniej zamożne, małe kraje postkomunistyczne, jak republiki bałtyckie.

Nawet w przypadku europejskich mocarstw militarnych, jak Wielka Brytania czy Francja, wydatki wojskowe w najlepszym przypadku zostały zamrożone, co przy uwzględnieniu inflacji oznaczało ich realny spadek. Nie uniknięto znaczących redukcji w liczebnościach armii, sprzęcie i zakupach nowego uzbrojenia. Dla przykładu od 2008 roku francuskie siły zbrojne skurczyły się z 240 tys. żołnierzy w służbie czynnej do 205 tys., brytyjskie - ze 190 tys. do 154 tys., niemieckie - z 244 tys. do 178 tys.

Wiele rządów szczególnie gorliwie odchudzało siły pancerne, należące do najdroższych w utrzymaniu komponentów armii i - jak się wydawało - zupełnie nieprzydatnych w erze konfliktów asymetrycznych (np. Holendrzy w ogóle pozbyli się wszystkich czołgów). Jak bardzo mylili się zachodni planiści najlepiej pokazały działania wojenne na Ukrainie, gdzie czołgi odegrały i nadal odgrywają pierwszoplanową rolę.

Siły zbrojne nie tylko się kurczyły, w miejscu stanęła również ich modernizacja. Większość państw NATO opiera swoje bezpieczeństwo na armiach zawodowych, więc w krajach, gdzie siła robocza jest droga, największą część budżetu pochłaniają wydatki osobowe. Na zakupy nowego uzbrojenia czy wyposażenia często brakowało już pieniędzy. Mało tego, były państwa, które musiały oszczędzać nawet na częściach zamiennych, co naturalnie rodziło problemy z gotowością bojową niektórych jednostek (czytaj więcej)
.

Polska wyjątkiem, ale też z problemami

W tych okolicznościach nie powinno dziwić, że tylko pięć państw na 28 przeznacza na obronność zalecane przez NATO 2 proc. PKB. W tym gronie - obok USA, Grecji, Estonii i Wielkiej Brytanii - znalazła się również Polska. U nas finansowanie armii na takim poziome zagwarantowane jest ustawowo. Nie oznacza to, że wszystko funkcjonuje jak w zegarku. Bo na papierze budżet MON-u wygląda nieźle, ale w rzeczywistości już nie jest aż tak różowo.

Z pewnością cieszyć może fakt, że w ciągu ostatnich 15 lat Polsce udało się podwoić z dużym naddatkiem wydatki na obronność. Jednak struktura budżetu może rodzić wątpliwości. Prawie połowę środków pochłaniają same uposażenia żołnierzy (i pracowników cywilnych) oraz emerytury, renty i inne świadczenia socjalne. Są to pozycje stałe, które nie mogą podlegać cięciom, więc kiedy przychodzi czas zaciskania pasa, resort obrony musi oszczędzać na wszystkim innym - ofiarą padają wtedy głównie zakupy nowego wyposażenia i pieniądze przeznaczone na ćwiczenia. Tak było np. w kryzysowym roku 2009 czy w 2013.

Drugą sprawą jest, że sam resort obrony często nie wykorzystuje w pełni środków przeznaczonych na wydatki majątkowe, z których finansuje się modernizację techniczną armii. Jak podawał portal Defence24.pl w 2015 roku MON nie wykorzystał miliarda złotych przeznaczonych na zakupy. A w latach 2008-2012 stracił w ten sposób 6,8 mld zł, a nieoficjalnie jeszcze więcej, bo ponad 8 mld zł. To najczęściej skutek źle przeprowadzonych, opóźnionych bądź przesuwanych przetargów.

Należy jeszcze odnotować, że mieliśmy również problem z realizacją ustawowego zapisu, nakazującego przekazywanie na armię 1,95 proc. PKB (2 proc. obowiązuje od bieżącego roku). Od 2008 roku ze świecą można szukać lat, gdy realnie udawało się osiągnąć taki poziom nakładów, bo najczęściej resortowi obrony nie udawało się realizować założonego budżetu w 100 proc.

Na tle większości NATO i tak wypadamy świetnie, a Amerykanie często stawiają nas innym za wzór. W całym Sojuszu jest zaledwie kilka krajów, gdzie wydatki majątkowe, z których finansuje się modernizację techniczną armii, przekraczają 20 proc. budżetu. U nas w tym roku jest to prawie 30 proc.

Niedźwiedź pokazuje kły

Europie po zimnej wojnie tym łatwiej było ciąć budżety obronne i przekształcać armie w siły ekspedycyjne, że nie bardzo widziano, kto miałby jej zagrażać. Rosja pogrążała się w "jelcynowskiej smucie", a jej siły zbrojne ulegały fizycznemu i moralnemu rozkładowi. W połowie lat 90. sytuacja była tak trudna, że rosyjskim wojskowym nie tylko nie płacono żołdu, ale nawet często nie dostarczano podstawowych rzeczy, jak prowiant. Utrzymanie jednostek często brały na siebie władze regionalne, bo obawiały się, że żołnierze po prostu wyjdą na ulice i zaczną szabrować.

Wszystko zmieniło się diametralnie wraz z nadejściem ery Władimira Putina. Rządzący twardą ręką nowy prezydent przywrócił porządek w kraju, a boom naftowy sprawił, że do budżetu popłynął szeroki strumień pieniędzy. Kreml zaczął forsownie reformować i modernizować swoją armię, czego najbardziej wymownym symbolem jest fakt, że w ciągu ostatnich 15 lat wydatki wojskowe zwiększyły się ponadtrzykrotnie, osiągając w ubiegłym roku poziom aż 5,4 proc. PKB. Gdy w kryzysowym roku 2009 Zachód ciął nakłady na obronność, w rosyjskim budżecie była to jedyna pozycja, która realnie wzrosła. Nawet zachodnie sankcje i pikujące cen ropy w ostatnich latach nie odwróciły tego trendu.

Niemniej jednak, nawet nie licząc Stanów Zjednoczonych, które pozostają poza wszelką konkurencją, europejscy członkowie NATO wydają na zbrojenia kilka razy więcej niż Moskwa. Ta przewaga może być jednak złudna, gdyż suma poszczególnych budżetów jest mniej efektywna niż jedna całość. Raz, że decyduje efekt skali, dwa - w poszczególnych budżetach członków Sojuszu wiele wydatków i inwestycji niepotrzebnie się dubluje. Poza tym siła nabywcza np. 100 euro jest w Rosji o wiele większa niż w zamożnych krajach Sojuszu Północnoatlantyckiego.

Co więcej, Kreml ma nad Europą przewagę na polu psychologicznym i politycznym, bo jest o wiele bardziej konsekwentny i zdeterminowany w sięganiu po siłę militarną niż zachodnie demokracje. Rosyjska armia na przestrzeni ostatnich lat przeprowadza rekordową liczbę ćwiczeń i manewrów. Celem tych mozolnych przygotowań nie jest uganianie się po lasach za rebeliantami, ale konfrontacja z analogicznymi formacjami zbrojnymi innych państw.

Wojna w Gruzji była sygnałem ostrzegawczym, który został przez większość Europy całkowicie zlekceważony. Przeważyły głosy, że to lokalny i daleki konflikt, pogrożono palcem i szybko powrócono do interesów z Moskwą i business as usual. Dopiero aneksja Krymu i agresja na Ukrainę brutalnie wyrwała Zachód ze snu o "końcu historii". Dopiero wtedy zachodnia opinia publiczna zaczęła dostrzegać, że całkowicie przespano forsowne zbrojenia Moskwy.

Europa się budzi

Twarz NATO ratują Amerykanie, którzy pod względem wydatków wojskowych są nadal niekwestionowanym światowym hegemonem. Jednak nawet za Atlantykiem armia stała się obiektem bolesnych cięć - od 2010 r., kiedy amerykańskie nakłady na zbrojenia pobiły powojenny rekord, budżet został okrojony o ponad jedną piątą (spadek z 4,7 do 3,3 proc. PKB, najniższego poziomu od kilkunastu lat). Rozbudowane i materiałochłonne siły zbrojne USA dotkliwie to odczuły, a ich liczebność skurczyła się do stanu nienotowanego od 1940 roku.

Przewaga Stanów Zjednoczonych nad resztą świata topnieje, a ich uwaga przesuwa się z Europy na obszar Azji i Pacyfiku. Po zakończeniu zimnej wojny Waszyngton wycofał ze Starego Kontynentu ogromną większość swoich wojsk i w przypadku agresji ze Wschodu Europejczycy przede wszystkim muszą liczyć na samych siebie. Przerzut większych jednostek lądowych przez Atlantyk zająłby Amerykanom długie tygodnie, a nawet miesiące. Przez ten czas w Europie mogłoby być już po wszystkim.

W tym kontekście dużym pesymizmem napawają wyniki sztabowych gier wojennych przeprowadzonych przez Amerykanów na przełomie lat 2014 i 2015. Ich celem było rozpoznanie zdolności NATO do obrony krajów bałtyckich przed rosyjską agresją. Przeprowadzono 16 symulacji z ośmioma różnymi zespołami ekspertów. Wynik każdej z nich był taki sam - Sojusz przegrywał z kretesem, a Estonia i Łotwa padały łupem Kremla w przeciągu maksymalnie trzech dni.

Nie powinno zatem dziwić, że z USA od lat słychać coraz głośniejsze nawoływania, by Europa wzięła większą odpowiedzialność za swoje bezpieczeństwo. Bardziej jednak, od amerykańskich apeli, na wyobraźnię europejskich decydentów zadziałała aneksja Krymu i wojna na Ukrainie. Nic innego jak imperialne zakusy Kremla w największym stopniu wpłynęły na odwrócenie trendu w cięciach wydatków obronnych na Starym Kontynencie.

Co prawda w ubiegłym roku nakłady na zbrojenia w samej Europie Zachodniej zmalały o 1,3 proc., ale był to najniższy spadek od 2010 roku. Wiele państw już zapowiedziało istotne zwiększenie budżetów wojskowych. Wielka Brytania na zakupy nowego uzbrojenia zamierza przeznaczyć w najbliższych czterech latach dodatkowe 12 miliardów funtów. Niemcy nakreślili długofalowy plan zakładający dozbrojenie armii do 2030 r. za 130 mld euro. Skromniejszy - ale jednak - wzrost budżetu wojskowego realizuje Paryż. Również nasz region zaczyna się przebudzać - nakłady na obronność znacząco zwiększają m.in. kraje bałtyckie, Czechy, Słowacja czy Rumunia.

Przed zbliżającym się kluczowym szczytem Sojuszu Północnoatlantyckiego w Warszawie rozpoczynamy w Wirtualnej Polsce cykl dziennikarski Polska w NATO, NATO w Polsce. Jaka jest historia najpotężniejszego sojuszu świata i jak się w nim znaleźliśmy? Czy natowskie bazy obroniłyby Polskę? Co by było, gdyby NATO zabrakło? To tylko część zagadnień, nad którymi chcemy się pochylić.