Sławomir Dębski o unijnej "opcji atomowej": Komisja Europejska przekroczyła uprawnienia

Pana najnowsza analiza nt. sporu Polski z Komisją Europejską o praworządność wzbudziła duże zainteresowanie. Twierdzi pan, że Komisja nie miała prawa wszczynać procedury artykułu 7 przeciwko Polsce. Dlaczego?

Moj tekst odpowiada na pytanie: jak poradzić sobie z wyzwaniem dla polityki europejskiej i polityki zagranicznej Polski, związanym z wszczęciem przez Komisję procedury dyscyplinującej z art. 7. Biorąc pod uwagę dotychczasowe stanowisko rządu w komunikacji z Komisją, trzeba wyjść od tezy, wywiedzionej z treści Traktatu, że sprawa organizacji sądownictwa jest suwerenną decyzją państwa członkowskiego, które nie przekazało Unia kompetencji w tej sprawie. Państwa członkowskie po prostu tych kompetencji Unii nie dały. W efekcie mamy w Europie 28 systemów sądownictwa..

Czy aby na pewno Unia nie zajmuje się kwestią sądownictwa w państwach członkowskich? Artykuł 19 traktatu mówi o obowiązku zapewnienia przez państwa skutecznej ochrony sądowej, podobnymi sprawami zajmował się unijny trybunał.

Stanowisko Komisji jest takie, że skoro artykuł 19 mówi o Trybunale Sprawiedliwości UE oraz europejskim systemie sądownictwa, to ma ona tytuł do zajmowanie się systemem sądownictwa w poszczególnych państwach członkowskich i może opiniować ich reformy. Ale Komisja wywodzi swoje kompetencje z domniemania intencji państw członkowskich. Sama z siebie. Nie ma jednak do tego żadnego prawnego umocowania. Państwa członkowskie takich kompetencji jej nie przyznały.

Ale z drugiej strony Polska i inne państwa ratyfikowały Traktat Lizboński, w którym jest zawarty artykuł 7. A ten jasno daje Komisji możliwość rozpoczęcia procedury, jeśli uzna ona na podstawie "uzasadnionego wniosku", że istnieje zagrożenie dla praworządności

Uważam, że Komisja przekracza swoje kompetencje. Owszem, artykuł 7 istnieje i faktycznie mówi, że jeśli są uzasadnione wątpliwości co do przestrzegania traktatu przez państwo członkowskie, Komisja może zapytać o stanowisko państwa członkowskie, czyli autorów traktatu. Jeżeli mielibyśmy do czynienia z sytuacją oczywistą, np. nie wykonaniem wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, to nie byłoby pola do sporu. Ale w sytuacji nieoczywistej, Komisja "wyprodukowała" sobie kompetencje. Stwierdziła, że skoro uruchamiając artykuł 7 musi przedstawić uzasadnienie tej decyzji, to ma prawo sprawę najpierw przebadać. W związku z tym opracowała sobie własną procedurę, którą stosowała wobec Polski przez ostatnie dwa lata. Moim zdaniem nie miała do tego prawa.

Dlaczego?

Fundamentalna zasada prawa, zasada legalizmu mówi, że organ władzy publicznej nie może sobie domniemywać kompetencji z zadań, które zostały mu przedstawione. Musi mieć bezpośredni przepis, mówiący jak to zadanie ma realizować. Komisja takiego przepisu nie miała, ale "domniemała" sobie kompetencje i dosztukowała instrument - procedurę. To daje Polsce, jako ofierze tego nadużycia władzy, szansę użycia tego argumentu w rozmowach z innymi państwami członkowskimi, które mogłyby w przeszłości doświadczyć tego samego. Te państwa, tak jak Polska mają swoje kopie traktatu i mogą sobie tam przeczytać, czy upoważniły Komisję do tworzenia takich nowych instrumentów.

Ale zawarte w traktacie wartości fundamentalne - takie jak praworządność - na które powołuje się Komisja, są siłą rzeczy ogólne i szerokie, dlatego ciężko byłoby na wszystko mieć konkretne przepisy. A skoro według traktatu Komisja może złożyć wniosek o uruchomienie "opcji atomowej", to Komisja ma prawo stwierdzić, czy wartości te są one zagrożone, czy nie.

To jest wątpliwa sprawa. Wartości zawarte w artykule 2, to wartości uznawane przez wszystkie państwa członkowskie za fundamentalne. Dotyczy to też zasady praworządności, która w różnych językach jest nazywana inaczej. Po angielsku "rule of law", po niemiecku "Rechtsstaatlichkeit". Nie uzgodniono w Traktacie wspólnej definicji praworządności, a to oznacza, że każda z doktryn prawnych państw narodowych ma równorzędne znaczenie. Dlatego Polska ma pełne prawo stwierdzić, wbrew temu co zarzuca KE, że zagrożenia dla praworządności w Polsce nie ma. Organy władzy publicznej działają w ramach i granicach prawa, każdy obywatel ma pełne prawo do sądu, a dziesięć tysięcy polskich sędziów cieszy się pełną niezawisłością. Mamy różnice zdań, co do tego, czy Komisja ma prawo twierdzić, że jest inaczej i na jakiej podstawie.

Jak widać, prawne interpretacje mogą być różne. Ale przecież ostatecznie i tak decyzja będzie polityczna i będzie należeć do państw członkowskich. To one zdecydują, czy zaakceptować tę "uzurpację" Komisji, czy nie. Co w związku z tym Polska powinna zrobić?

Polska powinna dążyć do tego, by jak najszybciej to zakończyć. Trzeba zbudować koalicję państw, najlepiej kilkunastu państw, które negatywnie odpowiedzą na pytanie, czy przekazały sprawę organizacji systemu sądownictwa na poziom unijny. Z takim pytaniem rząd powinien zwrócić się do każdego z 27 pozostałych państw UE. Następnie państwa te będą przez Polskę pytane o ocenę działalności Komisji i o to, czy chcemy by poszerzała ona swoją władzę kosztem państw członkowskich. Z potrzeb taktycznych warto byłoby także aby rząd ograniczył zakres swojej dyplomacji publicznej zabiegając o poparcie państw członkowskich. W artykule na temat wizyty premiera Morawieckiego w Budapeszcie zarzuca pan, że nie dowiedzieliśmy się ostatecznie, jak zagłosuje premier Orban. Ja szczerze mówiąc bardzo się z tego ucieszyłem.

Dlaczego?

Bo ważne jest, by jak najmniej mówiono publicznie o tym, jakie karty ma polski rząd. Podawanie do obiegu publicznego, ile głosów poparcia Polska już sobie zapewniła będzie stwarzać niepotrzebną presję na rządy, z którymi będziemy chcieli bliżej współpracować. Będzie podnosiło cenę . W Budapeszcie zachowano się więc profesjonalnie. Oczywiście nie obyło się bez kosztów: rozczarowano kilku dziennikarzy (śmiech).

Akurat jeśli chodzi o sprawę głosu Węgier, to winne zamieszaniu są zarówno sam Budapeszt jak i polscy politycy, którzy sami wywołali ten temat

Powiedziałbym, że on się pojawił samoistnie. To naturalne, że jest zainteresowanie tym tematem. Sam mój artykuł w Polskim Przeglądzie Dyplomatycznym zyskał kilkadziesiąt tysięcy odsłon w jednej dzień.

Wróćmy do artykułu 7. Jeśli jest tak, jak pan mówi, czyli Komisja uzurpuje sobie kompetencje kosztem państw członkowskich, to wydawałoby się, że zmontowanie koalicji przeciwko niej powinno być łatwym zadaniem.

Sytuacja na pewno nie będzie łatwa. To, że polski rząd ma argumenty, nie oznacza, że będzie łatwo do nich przekonać. W tym momencie sprawa wychodzi poza obszar unijny. Państwa członkowskie kierują się własnymi interesami, a Unia to tylko jeden z instrumentów jakim dysponują. Więc jest tu ogromne pole do politycznych porozumień. Z jednej strony to dobrze, z drugiej źle. Dobrze, bo łatwiej się państwu członkowskiemu porozumieć z innym państwem, mającym potencjalnie wspólne interesy i podobne problemy z Komisją. Ale kłopot polega na tym, że argumenty prawne mają tylko pomocnicze znaczenie. Ostatecznie przeważa interes narodowy tych państw, który nie zawsze musi uwzględniać interes Polski.

Krótko mówiąc: państwom UE przedstawi się na tyle mocne argumenty i interesy, dla których warto będzie przełknąć ten manerw Komisji.

Tak, chodzi o to, że niektóre państwa łatwiej zgodzą się na "uzurpację" Komisji, niż na jakąś cenę w relacjach z państwami korzystającymi z Komisji jako narzędzia ich własnej polityki, lub też na pogorszenie własnej sytuacji w Unii.

Chodzi np. o unijny budżet?

Tak, choć to zależy od tego, jak szybko uda się ten proces "wykończyć" i na ile spraw będzie się on nakładał. Z tego powodu uważam, że powinniśmy dążyć, by jak najszybciej doprowadzić to do końca. Bo na horyzoncie są negocjacje ws. Budżetu, reforma strefy euro, a nawet cykl wyborczy. Generalnie: im dłużej ta sprawa trwa, tym większy koszt Polska płaci.

**No właśnie. Koszty są już teraz i pozostaniemy z nimi niezależnie od tego, jak zakończy się obecny spór. Jakiś czas temu podał pan dalej wpis znanego niemieckiego analityka Ulricha Specka, który przekonuje, że "jeśli dwaj najwięksi zachodni partnerzy Polski - UE i USA - są zaniepokojeni stanem demokracji w kraju, to rząd w Warszawie powinien się zastanowić" nad swoimi działaniami. Czy w takim razie dla samego interesu Polski zagranicą, rząd nie powinien się cofnąć, nawet bez względu na to, jak rozegra się sprawa artykułu 7?

Trudno mi tu cokolwiek doradzać, bo ta sprawa ma jednak charakter wykraczający poza mój obszar kompetencji. Moja refleksja dotyczy problemu dla polskiej polityki europejskiej i zagranicznej. To problem realny, który wymaga przemyślanej taktyki, aby go rozwiązać. Jeśli ktoś jest zainteresowany polską porażką w sporze z Komisją, to trudno mi podejmować polemikę z wytaczanymi argumentami. Nie podzielam celów. Mogę tylko doradzać jakich argumentów używać, aby zwiększyć szanse Polski w tym sporze. Jestem zainteresowany polskim zwycięstwem. Porażka interesuje mnie znacznie mniej. Wewnętrzna polityka rządzi się swoimi prawami. PISM jest jak kancelaria adwokacka, której klientem jest rząd. Naszym zadaniem jest najuczciwiej i najlepiej mu doradzić. I będziemy się starali swoją pracę wykonać najlepiej jak umiemy.