Infrastruktura transportowa – obalmy mity
Zapóźnienia transportowe są w Polsce znacząco większe niż w innych nowych państwach członkowskich Unii Europejskiej. W przeciwieństwie do Czech, Słowacji i Węgier okres transformacji przedakcesyjnej został w naszym kraju zmarnowany nie tylko z punktu widzenia realizacji nowych przedsięwzięć, ale także w odniesieniu do szeroko rozumianego przygotowania inwestycji. Dopiero członkostwo w Unii Europejskiej i widmo utraty funduszy strukturalnych (a ostatnio także widmo utraty EURO 2012) zmusiło nas do głębszej refleksji nad przyczynami kryzysu w tym zakresie oraz nad sposobami jego przezwyciężenia.
Jedną z praprzyczyn zastoju inwestycyjnego lat 90-tych był brak nowej długookresowej wizji rozwoju infrastruktury połączony z ogromną inercją planowania przestrzennego. W szczególności koncepcje rozbudowy sieci drogowej pozostały oparte na założeniach sformułowanych w okresie gospodarki centralnie planowanej. U ich podstaw leżał interes strategiczny Paktu Warszawskiego oraz cele transportochłonnej gospodarki RWPG bazującej na przemyśle ciężkim i działającej w patologicznych warunkach niskiej przenikalności tzw. żelaznej kurtyny.
Efektem stała się preferencja dla szachownicowego układu sieci, pozwalającego na sprawny tranzyt pomiędzy byłymi ZSRR i NRD oraz na przewóz towarów z Polski Południowej (Górny Śląsk), Czechosłowacji i Węgier do portów bałtyckich. Zaspokajanie polskiego popytu wewnętrznego miało znaczenie drugorzędne. To dlatego drogę ze Szczecina do granicy czeskiej (z pominięciem Wrocławia) zaplanowano jako autostradę, a szlaki łączące Warszawę z Krakowem i Gdańskiem tylko jako drogi ekspresowe. Modyfikacje w projektowanych inwestycjach drogowych po 1990 r. polegały wyłącznie na dodawaniu nowych dróg przewidzianych jako ekspresowe, przy jednoczesnym redukowaniu docelowej sieci autostrad. Tym samym nastąpiła swoista inflacja celów inwestycyjnych.
Brak nowej wizji podbudowanej badaniami empirycznymi sprzyjał utrzymywaniu mitów dotyczących pryncypiów polskiej polityki transportowej. Ich zakwestionowanie wydaje się niezbędne w kontekście pytania jak budować infrastrukturę dla skoku cywilizacyjnego. Jednym z takich mitów jest teza o zwornikowym położeniu Polski w Europie i ogromnej roli tranzytu. Powszechnie uważa się, że autostrady trzeba budować głównie dla ciężkiego ruchu tranzytowego, co zapewni krajowi określone dochody. W praktyce nie docenia się kosztów zewnętrznych tranzytu (koszty środowiskowe, utrzymania nawierzchni, wypadków drogowych). Ponadto Polska nie jest w Unii Europejskiej krajem zwornikowym, tylko peryferyjnym i tym samym zdecydowana większość przewozów ukierunkowana jest na jądro tej organizacji (tzw. Pentagon). Najbardziej przeciążonym i najdynamiczniej się rozwijającym kierunkiem tranzytu przez Polskę jest kierunek wewnątrzunijny z krajów bałtyckich do Niemiec. Przewozy drogowe na kierunku Warszawa-Moskwa nie wzrastają. Priorytetem
jest zatem nie tyle korzystanie na tranzycie, ale raczej minimalizowanie związanych z nim kosztów, np. poprzez promocję rozwiązań intermodalnych (medialne hasło „tiry na tory”). Z problemem tym wiąże się pokrewny mit szczególnej pozycji polskich portów w obsłudze przewozów dalekomorskich. Brak żelaznej kurtyny spowodował, że towary z krajów Europy Środkowej transportowane są z wykorzystaniem najdogodniejszych połączeń transportowych.
Dlatego spedytorzy czescy korzystają z portu w Hamburgu, a węgierscy w Trieście. Nie ma podstaw ekonomicznych aby oczekiwać, że powrócą oni do Gdańska lub Szczecina. Dlatego dziś polskie porty muszą koncentrować się na obsłudze ruchu bałtyckiego, przede wszystkim w systemach intermodalnych. Muszą także bazować głównie na bliższym zapleczu, którym są metropolie Berlina, Warszawy i Poznania. Do kategorii mitów można tez zaliczyć tendencję do prymatu modernizacji nad nowymi inwestycjami. Modernizacja sieci wydaje się najczęściej łatwiejsza i tańsza. W rzeczywistości bardzo często okazuje się, że jej efekty nie są zgodne z oczekiwaniami. Przykładem jest modernizacja linii kolejowej Warszawa-Berlin, która pomimo znacznych środków nadal nie zdołała doprowadzić do uzyskania prędkości rzeczywistej przekraczającej 100 km/h. Ponadto przy realizowaniu inwestycji po dawnym śladzie (np. drogi ekspresowe) częściej dochodzi do konfliktów ze środowiskiem oraz mieszkańcami. Nowe trasowanie daje daleko większe możliwości
wariantowania inwestycji.
Inny charakter ma mit „niedobrej” Unii Europejskiej, która narzuciła niemożliwe do spełnienia ograniczenia związane z ochroną środowiska. To prawda, że dyrektywy unijne stały się barierą dla realizacji inwestycji liniowych. W rzeczywistości jednak, jest to w ogromnej mierze efekt naszych zaniedbań z przeszłości. W Polsce nie postarano się o odpowiednie dostosowanie prawa, a lista obszarów NATURA 2000 została przygotowana przy całkowitym braku koordynacji działań międzyresortowych. Co zatem powinniśmy zrobić aby oderwać się od mitów i zacząć w sposób kompleksowy planować i realizować inwestycje transportowe? Po pierwsze musimy stworzyć nowa wizję rozwoju sieci liniowych i przeformułować priorytety inwestycyjne, tak aby u ich podstaw leżało zaspokajanie popytu wewnętrznego oraz związanego z interakcjami z resztą Unii Europejskiej i z celami polityki regionalnej. Jasne wskazywanie, które odcinki infrastruktury powstają w jakim celu będzie też pomocne w określeniu sposobu ich finansowania. Równolegle konieczne
są kompleksowe działania w sferze instytucjonalnej, w tym dostosowanie prawa do wymogów unijnych, powrót do hierarchicznego systemu planowania przestrzennego oraz stworzenie bodźców administracyjno-fiskalnych dla rozwiązań intermodalnych w przewozie towarów.
Zmiana wizji i priorytetów powinna nastąpić jeszcze w bieżącym okresie finansowania unijnego (2007-2013). Pod wieloma względami jest to dla polskiej infrastruktury okres ostatniej szansy. W kolejnych dostęp do środków unijnych może okazać się trudniejszy i, co nie mniej ważne, bardziej kontrolowany. W obliczu coraz ostrzejszej polityki ekologicznej najbardziej zagrożone będą fundusze na budowę dróg. W tej sytuacji warto postawić kontrowersyjne pytanie: czy do roku 2013 nie powinniśmy przeznaczyć więcej środków na drogi i terminale intermodalne (kosztem mało efektywnej modernizacji linii kolejowych), przygotowując się jednocześnie do dużych inwestycji w budowane od podstaw sieci kolei wielkich prędkości w latach 2014-2020?
Warto także podjąć dyskusję czy rzeczywiście potrzebujemy takiej kategorii jak drogi ekspresowe? Być może tam gdzie to jest jeszcze możliwe powinniśmy budować autostrady po nowym śladzie, tym samym eliminując część konfliktów środowiskowych oraz konfliktów ze społecznościami lokalnymi, a także umożliwiając, wymagane przez Unię Europejską, wariantowanie oraz pozwalając na większe zaangażowanie kapitału prywatnego i pobór opłat za przejazdy.
Tomasz Komornicki
Doc. dr hab. Tomasz Komornicki, Kierownik Zakładu Przestrzennego Zagospodarowania i Badań Regionalnych w Instytucie Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN.
Tekst powstał w ramach przygotowań do III Kongresu Obywatelskiego, pod auspicjami Polskiego Forum Obywatelskiego (www.pfo.net.pl)