Gigantyczne pieniądze dla polskiej armii. Czy uda się uniknąć błędów z przeszłości?

Polska szczyci się tym, iż ma wpisany do ustawy stały wskaźnik finansowania wojska na poziomie 1,95 proc. PKB, czyli prawie tyle, ile zaleca NATO. Analitycy wojskowi wskazują jednak, że tylko w niektórych latach obowiązywania wspomnianej ustawy, ten współczynnik był realizowany - w rzeczywistości wydajemy mniej. Uznany w świecie Sztokholmski Międzynarodowy Instytut Badań nad Pokojem (SIPRI) w swoim raporcie sprzed kilku tygodni szacuje go na 1,8 proc. PKB.

Tak czy inaczej, nie ulega wątpliwości, że takie rozwiązanie zapewniło naszej armii stały przyrost środków finansowych, co sprawiło, że w ostatnim 15-leciu Polska była jednym z niewielu państw NATO, w których nakłady na wojsko wyraźnie wzrosły. Od 2001 roku nominalnie prawie o połowę, choć i my nie uniknęliśmy cięć w kryzysowym roku. Obecnie jest to równowartość ok. 9,5 mld USD i w następnych latach kwota ta będzie rosnąć wraz ze spodziewanym wzrostem gospodarczym.

Polscy niezależni eksperci wojskowi nie są do końca zgodni, czy te środki w wystarczającym stopniu odpowiadają naszym bieżącym potrzebom. Z jednej strony wydaje się, że utrzymanie wskaźnika 1,95 proc. jest wypadkową między możliwościami ekonomicznymi państwa a potrzebami naszych sił zbrojnych. I jeżeli ten zapis będzie w pełni realizowany, zapewni wojsku w miarę satysfakcjonujący poziom finansowania. Z drugiej strony istnieje silne przekonanie, że w naszej sytuacji geopolitycznej nie powinniśmy szczędzić środków na obronność i współczynnik ten powinien wynosić powyżej 2 proc. PKB. Wydaje się jednak, że w tej chwili problem leży gdzie indziej, bo ważniejsze od pytania "Ile?", staje się pytanie "Jak?".

Diabeł tkwi w szczegółach

Nawet znany z krytycznych uwag pod adresem MON-u gen. Waldemar Skrzypczak dawał wyraz temu, że nasz budżet obronny jest wystarczający, natomiast wadliwa jest jego struktura. Rzeczywiście na papierze wygląda to nieźle, bowiem w europejskiej części NATO zauważalnie więcej na siły zbrojne wydają tylko o wiele silniejsze od Polski kraje, jak Francja, Wielka Brytania, Niemcy czy Włochy. Jednak sprawy znacznie się komplikują, kiedy dokładniej przyjrzeć się liczbom. - Ciągle poruszany jest temat wysokości wydatków, ale zupełnie przemilcza się kwestię, jak te pieniądze są wydawane - mówi w rozmowie z Wirtualną Polską Krzysztof Boruc, ekspert ds. wojskowości z Collegium Civitas. - A są one wydawane po prostu źle, nie tam, gdzie mogłyby w miarę skokowo podwyższyć naszą obronność - dodaje.

Pomijając już fakt, że znaczny odsetek nominalnego wzrostu nakładów na obronność w ostatnich kilkunastu latach został zjedzony przez inflację, to należy pamiętać, iż pokaźną ich część pochłonęły operacje wojskowe w Iraku i Afganistanie. Były to wydatki przeznaczone na bieżącą działalność polskich wojsk wchodzących w skład zagranicznych kontyngentów, a więc w znacznym stopniu zostały "przejedzone". Choć nie zmienia to faktu, że z pewnością misja iracka była silnym motorem reform w naszych siłach zbrojnych, czego nie do końca można powiedzieć o Afganistanie.

- Warto by się zastanowić, jakie korzyści odnieśliśmy z wpakowania ponad sześciu miliardów złotych w operację afgańską. Za tę sumę można było kupić naprawdę wiele - ocenia w rozmowie z Wirtualną Polską niezależny publicysta wojskowy Andrzej Walentek. W jego opinii, w Afganistanie polscy żołnierze co prawda zdobyli doświadczenie bojowe, ale w warunkach wojny partyzanckiej. - Jeśli chodzi o potrzeby obrony kraju, to mówimy z pewnością o czymś zupełnie innym.

Inny ekspert, który nie chciał wypowiadać się pod nazwiskiem, zwraca uwagę, że gdy przez parę ładnych lat inwestowaliśmy głównie w sprzęt do misji ekspedycyjnych, byli generałowie, którzy mówili, jak bardzo jest to nam potrzebne. A dziś krytykują, że straciliśmy 10 lat, w czasie których trzeba było inwestować w systemy obrony terytorium Polski. - Ci sami dowódcy, którzy przekonywali wcześniej, że te środki, które są potrzebne do walki w Afganistanie, będą też użyteczne w Polsce, dziś mówią, że tak wcale nie jest. I nagle się okazuje, że niekonieczne cała część tego sprzętu jest nam teraz najbardziej potrzebna - mówi anonimowo Wirtualnej Polsce.

Marnotrawstwo warte fortunę

Prawie połowę budżetu MON pochłaniają same uposażenia żołnierzy i wynagrodzenia pracowników cywilnych oraz emerytury, renty i inne świadczenia socjalne. Są to pozycje stałe, które nie mogą podlegać cięciom. Kiedy przychodzi do zaciskania pasa, resort obrony musi oszczędzać na ćwiczeniach i zakupach nowego uzbrojenia. Eksperci wskazują też, że nasze siły zbrojne wciąż mają nienajlepszą strukturę w postaci nadreprezentacji wysokich kadr, które zarabiają najwięcej, więc najbardziej obciążają budżet.

Na tzw. wydatki majątkowe, z których finansuje się szeroko rozumianą modernizację techniczną wojska, idzie około jednej czwartej całego budżetu. Według planów na rok bieżący jest to dokładnie 25,7 proc. i resort obrony zapowiada, że w kolejnych latach ten współczynnik będzie rósł. Przyrost środków nie gwarantuje jednak, że zostaną one efektywnie i mądrze spożytkowane. A w przeszłości nie bywało z tym najlepiej.

W 2002 roku tygodnik "Wprost" wyliczył, że od końca lat 80. na chybione już na starcie projekty wojskowe zmarnowano 2,5 mld zł, za które można było wtedy kupić 20 wielozadaniowych myśliwców F-16. Najjaskrawszym przykładem niegospodarności z ostatniej dekady jest los korwety "Gawron". Po 10 latach budowy i utopieniu w projekcie 400 mln zł, powstał kadłub, na dokończenie którego potrzeba było dodatkowego miliarda. Tymczasem na początku wieku planowano budowę siedmiu okrętów tego typu, których jednostkowy koszt miał się zamknąć w kwocie 500 mln zł. Ostatecznie na bazie "Gawrona" ma powstać patrolowiec ORP "Ślązak" - złośliwi już mówią, że będzie to "najdroższa motorówka świata".

- Ostatnie 20 lat pokazało, że nie łożyliśmy na armię zbyt wiele. Co więcej, programy zbrojeniowe czy unowocześnienia sił zbrojnych były w większości albo skreślane, albo po pewnym czasie je skracano - te programy stawały się powoli rachityczne, a w końcu umierały śmiercią naturalną. Nie przeprowadzono żadnej wielkiej reformy naszej armii i ogólnie rzecz biorąc, to co teraz mamy, to w większości pozostałość po Układzie Warszawskim - ocenia surowo Krzysztof Boruc.

Walka o budżet

Analityk wojskowy z Collegium Civitas zwraca również uwagę na inną rzecz. - Chyba jesteśmy jedynymi siłami zbrojnymi na świecie, które nie walczyły ze swoim rządem o zwiększenie wydatków. Minister Siemoniak bodajże kilka miesięcy temu powiedział, że całkowicie rozumie tę sytuację i decyzję premiera. Jest to chyba pierwsza na świecie wypowiedź ministra obrony, który oczywiście jest w końcu członkiem tego rządu, ale mimo wszystko nie walczył o zwiększenie budżetu na wojsko - mówi Boruc. Przez lata armia traciła pieniądze również z powodu nieracjonalnego systemu rocznego budżetowania. Środki przeznaczone na zakup nowego uzbrojenia, a niewykorzystane w danym roku budżetowym, np. z powodu źle przeprowadzonych przetargów, nie przechodziły na następne lata, tylko wracały do kasy państwa. Wynika to przepisów, które nakazują na koniec roku "zerowanie" ministerialnych budżetów i zwracanie niewykorzystanych pieniędzy na wydatki majątkowe. Jak wyliczył portal Defence24.pl, tylko w latach 2008-2012 MON stracił w ten
sposób co najmniej 6,8 mld zł.

To ma się po części zmienić dzięki zakrojonemu na wielką skalę programowi rozwoju sił zbrojnych, którym od półtora roku chwali się resort obrony. W sumie do 2022 roku na modernizację techniczną armii ma zostać przeznaczone prawie 140 mld zł. A dzięki ujęciu priorytetów programu w wieloletnim planie rządowym, gros tych środków będzie podlegać elastyczniejszemu gospodarowaniu - pieniądze, których nie uda się wydać w danym roku, mogą zostać przesunięte na kolejne lata. Ponadto plan rządowy gwarantuje, że nie zostaną one wydane na inne cele.

Polskie zbrojenia

Eksperci dobrze oceniają nakreślone przez MON kierunki wzmocnienia naszego wojska - m.in. zbudowanie polskiej "tarczy", czyli obrony powietrznej i przeciwrakietowej; zwiększenie mobilności naszych wojsk, w tym kupno nowych śmigłowców; inwestycje w zinformatyzowane systemy pola walki i wsparcia, czy zakup bezzałogowych aparatów latających.

- Tu nie ma wielkiej filozofii. Jak się nie ma obrony powietrznej, a czuje się zagrożonym, to normalne, że należy uczynić ją wysokim priorytetem - mówi dr Marek Madej z Uniwersytetu Warszawskiego, ekspert ds. bezpieczeństwa państwa. - Większość pozycji w tym planie wydaje się sensowna. Problem jednak leży w tym, czy zostaną one w pełni zrealizowane. Bo program jest bardzo ambitny w stosunku do środków, jakimi faktycznie dysponujemy - wskazuje.

Wydaje się, że największy kłopot polega na tym, iż przyjęty przez MON program jest po prostu zbyt okazały. Resort obrony chce wszystkiego jednocześnie, co jest z pewnością motywowane chęcią nadrobienia wieloletnich zapóźnień i nierozważnych inwestycji poczynionych w przeszłości. - Mamy na to niemałe pieniądze, to prawda, ale mimo wszystko prawdopodobnie kołdra będzie i tak przykrótka, jeżeli będziemy chcieli zrealizować wszystkie założenia - ocenia dr Madej.

Ponadto zwraca uwagę na inny problem w wydatkach wojskowych w Polsce - że planowane środki na zakup nowego sprzętu są zazwyczaj niższe niż późniejsze faktyczne koszty. W USA cena uzbrojenia rośnie średnio o 30 proc. od ceny wyjściowej - to znaczy, iż każdy zamówiony sprzęt był na koniec prawie o jedną trzecią droższy niż zakładano. - To powoduje, że planujemy na bardzo cienką zakładkę. Czyli mamy prawie 140 mld zł, ale tak bardzo podzielonych, że na to wszystko być może ledwo starczy, jak się uda coś okazyjnie kupić, albo w innym przypadku szczęśliwie przycisnąć producenta, żeby zgodził się na rabat... Wystarczy, że coś z tego nie wyjdzie, albo wzrost PKB będzie mniejszy niż założono, i nagle się okaże, że po prostu nie na wszystko nas stać - podkreśla ekspert z UW.

Co do tego, że nakreślonego programu modernizacji raczej nie uda się wykonać w 100 procentach, zgodni są wszyscy eksperci, z którymi udało nam się porozmawiać. Powinniśmy być zadowoleni, jeżeli plan zostanie zrealizowany w kluczowych punktach, takich jak wzmocnienie obrony powietrznej czy wymiana śmigłowców. Andrzej Walentek szanse na pełny sukces ocenia jako "zerowe", przywołując złe doświadczenia z przeszłości. - Ja już pamiętam kilka dużych programów modernizacyjnych, z których żaden nie został zrealizowany. Nie tylko całościowo, ale nawet w większej części - podkreśla.

- Problemem jest to, że my ten program robiliśmy w zasadzie sami. Nie konsultowaliśmy go zbytnio z sojusznikami, nie patrzyliśmy, co oni zamierzają kupować. W tym momencie trochę powielamy stare błędy. Ja bym sugerował, by jeszcze dokonać przeglądu planów pod kątem sprawdzenia, na ile możemy niektóre z tych rzeczy robić razem z innymi partnerami albo wykorzystując ich programy i osiągnięcia. Być może to jest też sposób na obniżenie kosztów - mówi z kolei dr Madej. Jego zdaniem należałoby szukać tej możliwości współpracy z krajami skandynawskimi, Niemcami czy Francuzami, żeby optymalizować nasze projekty pod względem kosztowym. Zadbać o krajowe interesy

Jedną z najważniejszych kwestii podnoszonych przez publicystów i analityków wojskowych przy wielkich zakupach dla armii jest zabezpieczenie interesów polskiego przemysłu zbrojeniowego. Każda złotówka wydana na broń w kraju, w 30 proc. wraca do budżetu państwa, nie wspominając już o utrzymaniu oraz tworzeniu nowych miejsc pracy. Ponadto często zapomina się, że rodzimy przemysł obronny jest jednym z filarów bezpieczeństwa państwa. Program MON-u zakłada maksymalny możliwy udział krajowego potencjału, a także "polonizację" nowoczesnych technologii wojskowych pozyskiwanych z zagranicy, czyli ich produkcję w Polsce, przy współpracy z naszymi zakładami.

Nie sposób odpowiedzieć, ile z tych ambitnych zamierzeń uda się wprowadzić w życie. Andrzej Walentek wskazuje jednak, że aby nasza zbrojeniówka mogła w pełni wykorzystać tę szansę, przede wszystkim wpierw musi się zakończyć jej konsolidacja w ramach Polskiej Grupy Zbrojeniowej. - To zakończy wieloletnią praktykę takiego postępowania, że polskie zakłady zbrojeniowe bardziej skupiają się na rywalizacji między sobą niż z zagranicznymi kontrahentami. Podam taki przykład - jeżeli trzy różne zakłady występują z trzema różnymi projektami modernizacji czołgów Leopard, to się nie może dobrze skończyć, bo wygra na tym zagraniczna konkurencja - przekonuje.

Publicysta zwraca też uwagę na inne zagrożenie, że jeśli rządzący wyłącznie pod wpływem ostatnich wydarzeń na Ukrainie będą podejmować pochopne decyzje i przyspieszać zakup niektórych systemów uzbrojenia, to w znacznej mierze wykluczą udział naszego przemysłu. - To oznacza, że będziemy musieli kupować gotowe produkty z półki z magazynu, czyli, krótko mówiąc, od zagranicznych dostawców - tłumaczy.

Z kolei Krzysztof Boruc uważa, że polska zbrojeniówka bez współpracy międzynarodowej po prostu sobie nie poradzi. - Przez 20 lat wolnej Polski nasz przemysł obronny nie przedstawił nic swojego. Zawsze to było jakieś rozwinięcie sprzętu posowieckiego, a nawet jeśli był to sprzęt polski, to z czasów PRL. Nie przypominam sobie na tę chwilę, żeby można było powiedzieć o czymś nowym, co zostało opracowane przez polskich inżynierów i trafiło do produkcji, a potem weszło na wyposażenie naszych sił zbrojnych. Może poza specjalistami z dziedziny łączności i radiolokacji - mówi.

Zdaniem analityka Collegium Civitas, w tym kontekście najlepiej prezentują się oferty europejskich konsorcjów zbrojeniowych, które zakładają, że bardzo duża część produkcji byłaby realizowana w Polsce - jeśli nie całkowicie, to przynajmniej częściowo. Ale co więcej, polskie przedsiębiorstwa zbrojeniowe zostałyby włączone do opracowywania następnych udoskonalonych wersji danych systemów obronnych. - Polscy inżynierowie mogliby uczestniczyć w tych badaniach, opracowywać własne rozwiązania i proponować je firmie matce - wyjaśnia.

Siła odstraszania

Nawet jeśli resortowi obrony udałoby wykonać 110 proc. planu, nasze siły zbrojne armii rosyjskiej na kolana nie rzucą - różnica potencjałów militarnych jest tutaj oczywista. Ale nie o to przecież chodzi. Nowoczesne i silne wojsko będzie w stanie zadać potencjalnemu agresorowi na tyle dotkliwe straty, że ten będzie musiał zastanowić się dwa razy zanim nas zaatakuje. I może uznać, że skórka nie jest warta wyprawki.

Zatem realizacja ambitnego programu modernizacji sprawi, że polska strategia odstraszania nabierze realnych kształtów. W tym duchu Polska chce inwestować także we własne środki odwetowe, takie jak pociski manewrujące AGM-158 JASSM, które zamierzamy kupić od USA dla naszych myśliwców F-16. Ich zasięg wynosi 370 kilometrów, więc pozwala na rażenie celów w sporej odległości od polskiej granicy, jednocześnie nie narażając się na ostrzał ze strony nieprzyjacielskich systemów obrony przeciwlotniczej.

Jeszcze ważniejszą "odstraszającą" rolę mogłyby pełnić okręty podwodne uzbrojone w pociski manewrujące dalekiego zasięgu. Eksperci nie mają wątpliwości, że zakup jednostek pozbawionych możliwości precyzyjnego atakowania celów w głębi lądu będzie po prostu wyrzuceniem pieniędzy w błoto i podważy sens całego programu modernizacji marynarki wojennej.

Dr Madej podkreśla jednak, że głównym środkiem odstraszającym potencjalnych agresorów jest solidne i wiarygodne NATO. I my sami wierzący w to, że Sojusz przyjdzie nam z pomocą, a nie mówiący ciągle, że się boimy, iż może nam nie pomóc, bo wtedy sami podważany jego wiarygodność.

- Nasze zdolności obronne po zrealizowaniu planu modernizacji mogą być na tyle duże, że Rosjanie zastanowią się dwukrotnie, nie wykluczą jednak rosyjskiego ataku. Bardziej odstraszać ich będzie to, że mamy gwarancje NATO, a równocześnie sami możemy choć trochę się obronić, czyli dla reszty Sojuszu jesteśmy wiarygodnym partnerem. A nie dlatego, że nasze pociski czy czołgi zrobią tak wielką krzywdę, że Moskwa uzna, iż ewentualne koszty agresji przekraczają korzyści - podsumowuje ekspert ds. polityki bezpieczeństwa.

Tomasz Bednarzak, Wirtualna Polska